地方政府融资的国际经验及启示

地方债券：解决财政收支失衡问题的最主要工具

由于政府融资不可能采取股权方式，因此，政府融资主要有银行信贷和债券融资两种。在不同的历史时期，发达国家地方政府的融资途径各有侧重，但随着经济和社会发展的深化，债券融资已逐步成为地方政府融资的最主要工具。

回顾历史，发达国家地方政府融资渠道的变迁大体经历了三个阶段。一是私下借贷阶段。二是银行信贷为主阶段。三是债券融资为主阶段。美国市政债券：分权制国家地方债券制度典范

市政债券是以政府的信用作为担保，由州和地方政府以及它们的代理机构和授权机构发行的债券。是美国等一些发达国家的地方政府及其代理机构为市政建设和基础设施项目融资的主要工具。

美国拥有世界上最为发达的市政债券体系。从1812年美国纽约市首次发行市政债券以来，美国市政债券已有将近200年的历史，在支持美国地方城市建设中发挥了非常重要的作用。2009年末美国市政债券余额为23486万亿美元，约占当年GDP的16.5％。

美国市政债券通常包括一般责任债券和收益债券两种类型。前者是指地方政府为缓解资金紧张，以当地财政收入担保发行的债券。后者则由地方政府或其代理机构以特定的事业收入为担保，为筹资建设重点项目而发行的债券，一般从项目建成后取得的收入中偿还。

为防范和规避市政债券的风险，在其近200年的发展历史中，美国逐步形成了信息披露、规模控制、信用评级、债券保险和危机处理等一整套的风险防范体系。

(1)控制举债规模。美国各地般均在宪法中要求州和地方不能随意发行债券，而须全体公民和有关机构的批准，并对政府发行债券的权限、规模进行限制。

(2)独特的信用评级体系。由于市政债券发行人的特殊性，美国建立了由发行人债务规模、结构、是否坚持财政纪律、发行人可获取的税费收人以及当地社会经济环境分析组成的信用评级体系，以区别于以财务指标分析为主的公司债券信用评级体系。

(3)严格的信息披露制度。1989年，美国证券交易委员会修订了《1933年证券法》，要求公开发行的市政债券一般要通过正式的官方声明来公布地方政府的责任和义务，市政债券上市前后要经过有资格的审计机构对发行人的财务状况和偿债能力等出具意见，并及时传递给投资者。同时，美国证券交易委员会分别于1990~N1995年采用了新的市场交易披露原则，要求发行人及时、定期地更新信息，以预防市政债券市场的舞弊行为。

(4)市政债券保险制度。目前，美国市政债券市场上，有十多家专业的市政债券保险公司，为市政债券市场的一级发行和二级交易等各个环节提供保险服务，大大降低了市政债券的违约风险。

(5)危机化解。美国地方政府通常会出台专门的法律法规，对危机确认条件、程序、各方职责以及危机确认后的补救措施和善后处理进行详细规定。

日本地方公债：集权制国家地方债券制度案例

美国市政债券代表了分权制国家的地方债券制度，而日本地方公债则是中央集权制国家地方债券制度的案例。日本地方公债发行的历史可追溯至明治初年，1879年确立了“发行地方债必须通过议会决议”的原则，并逐渐建立起一套比较完备的地方债制度。第二次世界大战后，重新修订的《宪法》规定在一定条件下地方政府可以发行地方债募集资金，弥补财政资金不足。日本的地方债券包括地方公债和地方公企业债两种类型，其中，地方公债是日本地方债券制度的主体。截止2009年6月末，日本政府地方公债总规模已达41.76万亿日元。

与美国一样，日本也建立了非常完善的制度来防范地方债券风险。(1)公债发行实行审批制，2006年起虽改为协商制，但中央对地方政府债券的控制力度并未减弱。日本地方公债之前一直实行审批制，拥有地方公债发行审批权力的是总务大臣或都道府县知事，以防止地方政府随意发行债券。从2006财年起，日本将严格的审批制转变为协商制，但对地方政府发债规模的控制并没有减弱。地方政府举债前首先须经地方议会批准，然后就有关问题与中央政府协商，总务省审核地方政府的财政状况及债务安全程度后，再根据地方政府的实际偿债率，实行不同的发债标准。如地方政府在其财政状况满足一定条件下可直接举债，无须总务省批准；但如果地方政府实际偿债率超过18％，则需经过中央政府审批；在18％－25％之间，地方政府要起草债务管理计划，总务省依据事先发布的规则批准其负债；在25％－35％之间，将限制该地方政府的债务资金用于非指定项目；超过35％，则限制该地方政府向公共住房、教育和福利设施建设融资。(2)规范资金使用方向。日本一直对地方公债的资金使用方向进行严格管理，根据《地方公债法》，地方公债募集资金主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。(3)双重保证的偿还机制。日本作为中央集权制国家，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级不得不成为下级债务的最后“埋单者”。因此，在日本实际上存在着双重保证的偿还机制安排，即“减债基金制度”。早在明治时期的1880年，日本就开始实行减债基金制度，即政府每年都必须从国库中拨出一笔资金交由特定的机构管理，以专作公债偿付之用。偿债基金主要用于债券本金的偿还，而利息则以每年财政的经常预算支付。对建立中国地方债券制度的启示

当前，我国地方政府债务规模较大，风险有不断聚集的趋势，借鉴美国、日本经验建立我国的地方债券体系将成为解决地方基础设施建设资金缺口问题、财政收支失衡问题的一个重要思路。然而，从目前情况看，我国整体推出地方债券制度的可能性不大，更可取的办法是先从条件成熟的债券品种比如城投债进行突破，逐步建立和完善我国的地方债券体系。

首先，现阶段我国尚不具备发行美国式一般责任债券的条件。虽然发展地方市政债券的客观需求和呼声越来越强烈，并且也具备了一定的条件，但我国《预算法》不允许地方政府直接举债、中央与地方财权、事权划分不明确等都限制了我国直接推出一般责任债券。由于预算法的修改、中央与地方财政职责的明确都涉及到财税体制的重大改革，短期内制度条件很难有较大的改变。其次，我国城投债具有美国收益债券的某些特征，可以其为基础，先推出收益债券，再逐步建立一般责任债券制度。近年来，城投债发行规模逐步扩大，以成为地方融资平台资金来源的一个重要途径。同时，一些城投债已经具备收益债券的某些特征，可在其基础上逐步改进和规范，将城投债发展为一个独立的品种，先行建立收益债券制度。随后，再结合财政体制改革的步伐，在逐步规范中央和地方在财权与事权之间的关系后，最终建立起一般责任债券体系。