中国地方政府债券管理机制构建

计划实行审批制度，审批制度优点在于可以有效防止债务的膨胀和债务资金过度向富裕地区倾斜，以实现均衡分配资金的目标。在经济增速放缓时，审批制却降低了资金的使用效率。因此，日本地方政府债券发行从2006年改为协商制，在协商制下地方政府發行的债券要想列入总务省的地方债计划必须与中央政府或上级政府协商并获得同意；地方政府也可以选择不协商，仅当地议会批准后就可自行发债。但只有总务省同意并列入地方债计划的，才能获得优惠的中央政府公共资金和地方交付税偿还本息。由于这一规定，日本大多数地方政府会选择协商，获得中央的许可，在中央控制范围内发债。协商制下中央政府隐性担保和中央政府控制依然发挥着重要作用，但赋予了地方政府发行债务一定的灵活性。

（3）债务资金用途明确限制。日本法律严格规定了地方债用途，债务资金只能用于资本性支出，主要用于城市公用事业、公共设施，对地方公营企业的贷款和投资，借新债还旧债以及救灾应急支出等，必要时可以通过制定特例法借债，如为东日本地震发债。

2.偿还机制方面

（1）地方交付税作为地方债务偿还主体财源。地方交付税是中央政府为了调整地方政府间的财力不均衡状况，确保所有的地方政府均能为当地居民提供同一标准的行政服务而由国家代为征收后再基于一定合理标准分配到地方政府，作为地方政府的固有财源的一种财政制度。①地方交付税由下列几种国家税额构成：企业所得税的33.1%（2015年后）、酒税的50%（2015年后）、消费税的22.3%（2014年后）。②地方交付税金额算法如式：

地方政府普通交付税额=基准财政所需额基准财政收入额

即为基准财政所需额和基准财政收入额的差额。地方交付税系统弥补了财政所需额和收入额之间的空缺，确保了地方政府为当地居民提供基本的公共服务和社会基础设施。地方交付税是地方政府独立收入来源的组成部分，通常占到了地方政府债务偿还比例的一半以上，且在使用方向上没有严格限制，因此，是地方债本息偿还的主体财源渠道。

（2）地方债务支付担保资金充裕。在日本，地方政府债务的支付有比较充足的资金进行担保。首先，地方政府为了保证自己的财政收入，取得一定量的税收，地方税务机关有权改变税率。其次，根据日本相关法律规定，中央政府必须建立地方公共财政计划，为确保地方政府及时偿还债务而预备充足的资金。最后，地方交付税系统通过中央对地方政府的转移支付，确保地方政府财政状况得以平衡。

3.发行监管方面

（1）设置预警系统。日本地方债发行监管措施较为严格，地方债务受地方居民、地方议会和审计人员三方的监察考核。按规定审计员在对地方政府财政状况进行评估后，地方政府须向地方议会报告实际赤字率、实际综合赤字率、实际债务偿还率、未来负担率、公共企业资金不足率等五项财政债务指标，并公开和披露。

根据五项指标可将地方财政状况分为财政稳健、预警和重建三个阶段。在财政稳健阶段，必须充分披露所有财政信息，便于公众全面监察。在预警阶段，每项财政指标都须满足规定界限（见表1），否则，地方政府需制定财政复兴计划，并由外部审计员复核和地方议会批准后，向中央政府报告。在重建阶段，若财政指标达不到规定的下限（见表1），地方政府必须在中央政府的引导和严格监督下制定财政重建计划。

（2）设置财政重建系统。日本《地方财政重建特别措施促进法》规定了地方政府净平衡赤字超过标准财政量的比例，若县级政府超过5%，市级政府超过20%，则该地方政府起债将会受限。受限后若该地方政府仍要发行债券，则必须在中央政府的引导和严密监督下制定财政重建计划。在现有的债务预警体系下，如果四项指标包括实际赤字率、实际综合赤字率、实际债务偿还率和未来负担率中有一项超出限额，地方政府就要制定财政重建计划。此时，地方政府需采取包括增加税收收入、削减一定支出等严厉措施来化解债务。

二、中日地方政府债券管理模式比较

根据《新预算法》规定，2015年起地方政府发行债券合法化，近两年来财政部和地方政府也在逐步探索更加合理规范的债券发行方式，取得了阶段性成效，已初步形成一套适合我国国情的发行机制。对于中国地方政府债券管理机制的现状，笔者在此不再单独介绍，而是通过与日本比较的方式展现出来，论述两国地方政府债券管理机制的相同点和不同点。

1.发行机制异同

相同点：一是中国和日本地方政府债券的发行都受中央控制。我国新修改实施的《预算法》35条关于地方政府债券发行特别规定，地方政府债券发行的范围和规模都要受国务院和全国人大及常委会的控制，实行限额管理制度；日本从2006年开始地方政府债券发行从审批制改为协商制。日本地方政府中县（也包括政令指定市）只有得到总务省许可后，市町村得到都道府县上级政府许可后，才可发行债券。二是中国和日本地方政府债券发行都实行预算管理制度。中国把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理；日本实行地方财政计划，地方政府必须先以“地方财政计划”方式把财政预算提交至内阁，再由内阁进行汇总后提交给国会。

不同点：两国地方政府债券发行主体限度不同。我国《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直轄市政府代为举借。①从文件可知，我国暂不允许市、县级政府自行发行债券；而日本各级地方政府都可自行发行债券。

2.偿还机制异同

在偿还机制方面，我国《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定：一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还。专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还。①日本方面既有地方交付税来保证在地方财力不足的情况下仍有财源支付本息，又有雄厚的担保资金和完备的偿债基金制度来保证地方政府债券的良好运行。与之相比我国地方政府债务偿还机制和渠道较为单一，缺乏足够的弹性来保证债券的良好运行。

3.发行监管措施异同

相同点：一是两国都建立了早期评估和预警系统。中国确立了债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率等指标，并根据地方政府债务情况测算相应指标，衡量各地方政府债务风险等级，若债务风险高，便对该地区进行风险预警；而日本也使用实际偿债率、未来负担率等五个财政指标对地方政府的财政债务状况进行彻底反映和披露。二是都建立了债务风险应急处置机制、财政重建计划。我国根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。②根据债务风险等级，相应实施应急措施。财政重建指的是对于债务风险比较高的地区在保障必要的基本支出基础上，按照相关程序，通过实施一系列增加收入、节省开支、资产处置等措施安排，使债务规模和偿债能力相符，恢复财政收支平衡状态，消除风险；而日本如果财政指标未能达到标准的限制规定，地方政府也需要在中央政府的严密监督下制定财政重建计划。

不同点：中国根据政府性债务风险事件性质等把风险级别化为了四个等级；日本针对各衡量指标设置了限值，但并未划分具体的等级。

三、中国地方政府债券管理机制的不足及改善措施

通过中日地方政府债券管理机制的对比，可以发现中国在地方政府债券管理机制方面存在一些不够规范和完善的地方。一个成熟的市场机制和完善的信用制度体系是地方政府发行债券的基石，而我国市场机制和制度建设都正处于发展和完善阶段，目前相对来说并不成熟。加之国内现有地方政府债务规模较大，且存在不规范、公开度和透明度低等问题，容易引起债务危机。因此，日本地方政府债券发行的成功经验和教训对我国地方政府债券管理机制的完善极具借鉴意义。

1.充足的资金保障

要增强民众和企业对地方政府债券的信任度，确保地方政府的债务偿还有宽广的财源渠道和充足的资金保障是关键。日本地方债务地方交付税系统完善、债务支付担保资金雄厚、偿债资金制度完备，三个系统保障确保了日本地方债务有相对充裕的资金支付。中国除规定一般债务由一般公共预算收入偿还，专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还外，还应另建立一套偿还机制，开辟一条稳定的偿债资金渠道，确保地方政府债务的信用和安全平稳运行。

2.细化的管理体制

2014年6月新《预算法》颁布后，地方政府发行债券才开始走向合法化。合法化的两年内，我国不断探索更加优化的地方政府债券发行和管理机制，出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府专项债务预算管理办法》和《地方政府性债务风险应急处置预案》等政策措施来规范地方政府债券发行，取得了一定进展，现已形成了一套比较完善的地方政府债券管理机制，但其只是一个框架性的规范，具体实施细节和规则还需进一步细化。此外，因之前地方政府债务都由中央进行隐形担保，造成地方政府发债较为随意。今后要严格按照预算法执行，若地方政府有违规举债或担保的行为，要严格依法追究相关负责人的责任，并向社会民众公开。

3.促进地方政府债券发行市场化

在债务发行中也要重视市场在资源配置方面的决定性作用，遵循市场规律，发挥市场机制的优势，积极推进地方政府债券发行的市场化水平。一是形成更加合理健全的利率形成机制。使地方政府债券利率和同期限国债的利率差控制在合理区间内，促进债券发行市场化水平稳步提高。二是健全地方政府债券信息公开和披露机制。地方政府要严格按照有关规定披露债券信息、债务余额、还债期限等。三是放宽限制，促进地方政府债券投资主体的多元化。鼓励有条件的地区吸引外资法人参加债券承销团试点，同时也积极研究探索面向企业年金、社会保险基金等领域投资者发行地方政府债券。

参考文献

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7.持田信樹.地方債制度改革の基本的争点.2008年CIRJE-J-183，P10.

（责任编辑：刘海琳）