对学校违法行为的思考

近几年来，教职工和学生因其权利受到侵害而与学校对簿公堂的事儿不断发生，一方面反映了教职工与学生民主法制意识增强，开始运用法律武器保护自己的合法权利，是社会进步的表现。另一方面也折射出我们学校在依法治校上还存在不少问题。深入分析这些诉讼案件，从中发现学校违法行为是一个客观存在的事实，并随着人们法律意识的进一步增强，权利意识的提升，学校许多违法现象将不断发现，教职工和学生控告学校的官司呈上升趋势，这与我们创建和谐学校极不对称。剖析案例，学校主要呈现出三个方面的违法现象。

一、制度违法

一是学校无章程，或章程过于原则，制度不健全。《教育法》规定，学校“有组织机构和章程”是“学校必须具备的首要的基本条件”。学校章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据，也是学校依法接受行政监督和司法审查的重要依据，是我国教育法制体系的延伸和组成部分，对学校内部的机构活动具有确定的规范性。学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”。但在目前，大多数中小学没有《章程》可依据，学校得以运行的制度既不健全，又缺乏规范，导致现有的规章制度涵盖学校管理层面相当狭窄，其作用也是微乎其微。另一方面，即使有章程的学校缺乏对内部管理体制及相应的内设机构的规定。学校内设机构的职权界定以及在何种问题上代表学校行使职权，往往是习惯性的或者沿袭下来的，至多由一个经学校批准的内设机构职责范围所规定。《学校章程》因其过于原则而经常被认为是“没用”的东西。这是不符合学校内部管理法治要求的。

因而学校在极大程度上主要是学校领导层以言代章，实行“人治”。例如，学校对违规教职工和学生作出处罚时，是否具有符合法治精神的严格程序，诸如原告的申诉、管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、被告的辩解和申诉程序、校长仲裁及作出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等等，许多方面没有具体规定，对教职工、学生的处罚草率了事，是学校管理不遵循法治原则的重要体现。

另一种情况是，制度不合法，废立很随意。主要是指制度所体现的内容有违背法律法规倾向，制度制定和废止很随意，缺乏正当合理程序。在法理上，不管是公立学校根据法规的授权进行管理，还是私立学校根据合同的约定进行管理，校规行为均应受法律法规的调整，不得与上位法律法规相抵触，这是法治和法律优先原则的基本要求。但是学校校规出台时，并没有哪个主管部门对它进行过合法性审查，教职工和学生也没有行使质疑的权利。

一些学校没有建立和完善听取意见、民主决策和监督检查等合理程序，制定制度或是照搬原有的习惯条文装点门面，应付检查；或由领导层为方便管理和评价而独出心裁制定“土政策”，只注重学校管理的控制性和效力性，而有意无意忽视其合法性及被管理者合法权益的保护。制度缺位或制定制度合理程序的缺位，导致学校违法运行的实质。诸如学校制度中开除学生学籍；排名公布学生考试分数；对学生罚款；对教职工扣发工资；要求教职工加班不发放加班工资；不准教职工休婚假、产假等规定都是学校管理层一厢情愿的违法产物。

二、决策违法

一是学校超出职权范围，权决定一些学校无权决定或改变的大事。这类违法行为，学校领导层明知行为违法，但往往受眼前利益驱动，顶风冒险，作出决定。如学校统一乱收费，收入不入账，违反教学计划任意加减课程、课时，向学生推销资料，假期补课，要求教职工非法集资等等。

另一种是由于受外部压力的影响，不按法律法规和学校制度决策，造成违法。如按地方政府指示，扣发教职工工资，向教职工推销产品，强制捐款；为上级教育行政部门或其他部门摊派有关报刊书籍，收取保险费，服装费，培训费；在教职工评优晋职中搞人情交易等。决策违法现象较为普遍，受学校和社会舆论谴责最为强烈。

三、管理违法

“按照章程自主管理”的法律规定，确定了学校自主管理权的行使必须遵循法治原则。学校组织依据章程行使的管理权为法律所确认，学校拥有合法的自主管理权，但不等于所有的管理行为都合法。

如果学校管理有不到位或过激的表现，其产生的严重后果都会导致违法。管理不到位主要是指管理行为覆盖面不严密，手段和措施不得力，在职责履行上不全面，或者纯属渎职而造成师生权益受侵。如由于学校安全措施不力造成火灾、房屋倒塌、学生中毒、溺水、车祸等事故的发生等。管理过激，主要指管理行为超越了管理者的权限，采取了不当手段或者是以主观因素较强地处理问题，而造成违法事实。如由于采取体罚或侮辱造成学生出走、服药服毒自杀等。这一管理不力或不当造成的违法是学校产生法律纠纷的重要来源。当前讼案所反映出来的一个突出问题是学校的内部管理秩序失范。学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的程序规范及应有的保证制约机制而出现脱节，发生一些本不该发生的问题。

有意无意发生的违法行为，不仅侵害了教职工和学生个体的合法权益，更重要的是违背了教育规律，弱化了学校正常的管理功效，使学校的“神圣殿堂”形象大打折扣。为避免学校违法现象的发生，保护教职工和学生的合法权益，我们有必要做好以下几个方面的工作：

（一）抓好普法教育，提高干部和教职工的法律意识。

知法是守法的前提，避免学校违法必须在干部、教职工中普及法律知识。让他们学会用法律来判断分析教育现象，处理教育教学和管理中的实际问题。普及教育法律，重点是普及教育法律法规及与教育有密切关系的法律，促使学校干部及教职工依法规范教学和管理行为，学会依法办学、依法执教、依法维护师生的合法权益。普及教育法律要结合教育工作实际，引导广大干部、教职工树立法治观念，改进工作方法，改变工作作风，转变思维方式、行为方式和工作方式，实施素质教育，推进民主管理。

（二）弄清法律关系的定位，理顺各种关系，依法保护各方的合法权益。

现在教育领域的法律关系包括教育行政法律关系与教育民事法律关系。教育的行政法律关系包括教育行政部门在管理学校、学校经教育行政部门授权而管理教职工、学生中形成的法律关系；教育的民事关系是指学校与行政机关、企事业单位、个人在教育活动中形成的平等、等价有偿的民事法律关系。所以，学校依据其参与的条件与法律关系的不同，可具有两种法律地位：行政法律关系主体与民事法律关系主体。

政府要增强教育行为，加大对教育的投入，落实各项教育法律法规和政策，优化教育外部环境，整治社会向学校伸手现象。要切实减少学校功能不及的社会负担，减轻学校社会性事务。学校要与校办企业、教职工、学生及家长等明确法律关系，明确各方的权利和义务，避免因法律关系不明而产生法律纠纷。在教育法律关系主体遭受不法侵害时，要拿起法律武器，依法维护合法权益。

（三）完善符合法律法规的学校制度建设，使各项管理工作规范化、制度化。

“加强制度建设，依法加强管理。”通过建章立制使学校工作有章可循，有制可依。“学校要依据法律法规制定和完善学校章程。经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。为把学校的内涵发展落到实处，学校重点要通过教代会、学代会等广泛听取意见，集思广益，依据法律规定的条件和程序制定、修改教职工和学生的各项管理制度，力争制度制定的公开、公平、公正，既合法又合理，有效维护教职工、学生的合法权益，调动他们教与学的积极性。学校制度的制定要“兼顾效率与公平”，尤其要做好教职工和学生申诉制度与违纪行为处罚工作的有关规定，确保学校各项管理工作在法律法规的柜架范围内进行。

（四）加强执法与民主监督，建立健全民主管理，依法规范办学行为。

执法监督与民主监督管理可以保障我们依法治校工作的有效开展，有利于我们学校管理工作的科学化、效益化、透明化、公正化的提高。政府及教育行政执法部门要按照法律法规来要求、指导、管理、监督学校工作，特别是要加强对校长的管理和监督，使其提高法律素质，规范管理行为，增强民主决策意识，促其依法管理学校，保证学校、教职工、学生的合法权益都能得到有效维护，促进教育事业正常发展。

学校要依据法律法规来管理学校事务，按照教育规律办事，依法组织和实施教育教学活动。学校干部、教职工在学校日常教学和管理工作中，要特别重视学校行为和教育教学行为的合法性，对实际工作中的违法现象，一经发现，必须及时以积极正确的态度和合法的手段加以纠正。在学校管理工作中，实行校务公开，依法制定规章制度，落实各项责任制，使学校的管理和决策与法律相吻合，不超越法律规定的范围，正确开展教育教学活动，避免出现工作上的失误。建立健全教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督，使广大教职工有一种法定的形式和正常的渠道参与学校的管理工作，坚持民主测评与集中决策相统一的原则；建立学生代表大会、社会各界人士代表大会制度及家访制，广泛征求不同意见和建议，接受来自校内校外的监督，及时调整工作，明确责权，使广大教师和学生真正成为学校的主人，实现学校的规范化、制度化管理和民主化管理的统一，实行民主治校，制度治校，用法律规范学校行为。

（五）以人为本，人法双馨，德法并重。

“以人为本”，就是在学校管理中，要融入人文关怀，要向教职工、学生注入感情，它呈现出管理中的柔性一面，与依法治校所体现出来的刚性是不一致的，但两者在我们学校管理的结合却是必要的和可行的。其必要性在于，我们的现代管理理念建立在一个充分尊重、重视个人自身发展的观念基础之上，所以我们的管理需要“情商的提高，感情的注入。”其可行性在于，两者作为管理方法，虽然特性不一致，但两者却是不同性质的管理，一是对“人”的管理，一是对“事”的管理。“以人为本，重视并做好人的工作，促使被管理者对指令或目标的认同，才能保证学校的各项工作富有成效的开展下去。”要从个人发展、生活、工作环境上考虑被管理者的个人需要，使他们“安居乐业”，使被管理者在感情上归属于学校，变被动为主动，积极地开展工作、学习。如此，教学、管理的质量与效益才有保障。

德法并重，是指我们要将法律手段、道德手段两者有机结合起来，调控我们的教育管理。德法并重是因为道德手段是法治手段的重要保障，是我们法律手段发挥的有效补充。因此，要有效保障学校的内涵发展，我们需要“法、情、德”三管齐下。

学校只有在加强法制教育，普遍树立法制观念、增强法制意识的基础上，依据法律、法规，建立规章制度，以规范法人行为和教职工与学生个体行为，把学校各项工作的管理纳入法制化的轨道，做到依法决策、依法管理、依法办事，实现依法促进人的发展，促进学校自主发展，以达到提高教育质量和提高办学社会效益的目标，那么学校呈现的才是真正的和谐局面。

[作者简介]

向长征， 2006年湖北省宜昌市人事局、教育局表彰的优秀教师。2005年以来在《湖北教育》、《教育实践与研究》、《山西教育》、《班主任之友》、《四川教育》、《基础教育》、《上海教育》、《中国德育》等省级以上报刊发表教育教学文章90余篇。