从管治到善治:公共治理视域下的高教管理改革路径选择

摘 要：高等教育改革价值的高低取决于是否培养了大批有创新能力的高水平专业人才，其关键在于高教管理质量的全面提升。本文从公共治理视角深入探讨了我国高等教育管理改革的路径——从管治走向善治，以全面质量管理为核心，明确高教管理过程各相关主体的权力、责任，激发各主体的自觉性、主动性、参与性，扶持行业自律组织的发展，促进办学自主、形成办学特色。

关键词：高教质量管理体制；管治；善治

综观我国高等教育发展历程，从1953年由政务院颁布高等学校院系调整方案，到1961年公布的“高校60条”和1963年中共中央、国务院《关于加强高等学校统一领导、分级管理的试行草案》，这些新中国高教管理的奠基性文件，明确了政府主要运用行政手段来分配稀缺资源或决定所有高校的利益。从此我国高校一直作为事业单位进行管理，按照行政级别和行政编制来管理高校人员，高校内、外部均是按行政思维、行政权威来治理，高校与政府形成了“政校同构”。改革开放后首个教育立法就是《学位条例》，此后出台了《高等教育法》等一系列政策法规，管理手段从统治开始转向了依法管治，但没有改变由上至下制定相应的管理措施实行统一管理的基本特征。总体而言，管治式管理的积极意义在于使高教管理规范化、统一化，指导了各高校在学历学位教育起步和恢复时有章可循、迅速走上运行正轨，也保障了最低的高教质量。其消极意义随我国改革开放和体制改革的深入而日益凸现，在“钱学森之问”下成为高教问题的焦点，如导致千校一面、万人一面、恶性竞争，缺乏大学精神传承，不追求社会公益，不关注优秀人才的差异性，不能激发师生和学校的办学主体性，不能促进各校各点的特色化，不能培养杰出人才等。在公共治理视域下，我国社会改革日益深化，政府管治环境日益复杂，高等教育管治效益下降、质量下滑，也导致相关各方责任推诿，政府、学校、社会间的矛盾日益突出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 （以下简称《纲要》）提出了以现代大学治理为核心的高等教育改革三项议题：第一项涉及大学与政府的关系；第二项涉及落实和扩大学校办学自主权；第三项涉及完善中国特色现代大学制度。这在我国最高政策层面第一次提出要对我国高等教育现存的管治式治理制度进行改革、完善和超越，但许多问题没有现成答案，需要在理论和实践中探索。

实际上，管治式的高等教育管理模式是与我国政府传统的公共治理体制一脉相承的。改革开放后的经济体制改革带来社会转型，管治式行政管理已经成为中国社会持续进步的阻力，中国政府已经在精简机构、简政放权等前期改革基础上提出进一步深化行政体制改革的新目标——从“管治”到“善治”，积极构建和谐社会。“同经济体制改革相比，我国社会事业改革相对滞后。教育要发展，根本靠改革。”[1]教育已经成为体制改革最后一块堡垒，教育改革“要坚持改革创新精神”。作为教育领域最高层次的高教领域，更应率先改革创新，以提高质量为目标，探索善治的理论指导，立足中国现状，理性地选择善治路径，为整个教育管理体制改革树立典范。

一、从管治到善治：公共治理路径转变

（一）从管治到善治的沿革

管治意为管辖统治。其核心是控制（control）。在西方近现代,“大社会小政府”的自由资本主义理想对政府效能并不重视。直至上世纪中后期，基于市场之手的缺陷和社会主义的政府主导社会管理模式以及凯恩斯主义的影响，西方开始日益强化政府职能，既关注政府等组织内外关系协调又能提高管理效率、效益的新型“管治”(governance)理念被日益重视。全球化和向后福特主义转型引起了西方国家治理的危机，同时面对战争、政治冲突等所造成的冲击和凋敝，西方国家强化政府对社会动乱的控制等思想也大行其道，由此不得不寻求新的方式，如以企业管理精神改造政府等，以整合其管治能力、提高管治效益。总体而言，管治的特点是以政府为主，其目的是使不同利益得以调和并使公共事务可持续有效运行。20世纪末以来，许多国家出现了管治危机——社会日益复杂多变赋予政府更多的责任、期望和权力，导致政府膨胀、官僚突出、公共支出激增，但政府的社会管治能力并未提高，内部官僚腐化增加，外部原有社会矛盾加深，公共治理效益反而下降。特别是一些国家因为政治角力导致政府权力过大、过度干预社会（如撒切尔政府、布什政府等），形成新的社会问题，有学者甚至提出“政府失败论”。

20世纪90年代末，善治理论(good governance)应运而出，21世纪初被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域，后延伸至各公共治理领域，成为社会科学近年关注的热点。该理论提出：“有效治理”不是“控制”，管理机制主要不依靠政府权威，而是个人或机构之间的合作、协商。善治也不同于“善政”（良好的政府或统治），它是使公共利益最大化的社会管理过程，本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，国家权力向社会回归；其基础就是健全和发达的公民社会；其核心是合作治理（coordination）[2]；其基本特征有五个：即合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、回应（responsiveness）；其基本表现也有五个：即有效、参与、稳定、廉洁、公正。一个健康有为的政府不仅是精干、高效、服务、廉洁的政府，而且是民主、法治、透明、创新的政府。[3]

（二）善治的理论基础和实践指导

善治理论是民主政治进一步发展的结果，其理论渊源则来自西方的和谐社会理念和社会民主主义理论、新公共管理与新公共服务理论。和谐社会理论以稳定、协作和发展构成了和谐社会的三部曲。社会民主主义理论强调公民权予以制度化，保障广泛的政治分享和社会分享。新公共管理理论关注公共管理的效益和结果。新公共服务理论强调公民优先，通过治理主体的多元化分散责任以提高公共服务质量。善治理论综合了这些理论的精华而发展起来，虽理论体系还不很成熟，但打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式（即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会），把有效管理看作是两者的合作过程，成为新世纪公共治理改革的理论指导。

在具体善治之路的实践对策上，理想话语情境理论和社群主义、参与式管理、全面质量管理、分享式领导等当代管理理论等，为社会治理改革提供了理论指导和操作借鉴。理想话语情境理论提出新市民社会通过对话式民主形成公共意见，以监督国家权力并影响国际的公共政策，其对话式民主模式近年来被许多国家社会改革和解决国际纷争实践所借鉴。[4]社群主义，反对新自由主义把自我和个人当作理解和分析社会政治现象和政治制度的基本变量，而是认为个人及其自我最终是其所在的社群决定的，主张用公益政治学代替权利政治学，将整个人类的幸福（至善）融入自己信仰的体系。[5]上世纪末以来，一些当代管理理论也针对当前环境复杂、组织机构多元，被管理者素质明显增强、民主意识提升和工作动机复杂化以及对领导依赖程度明显下降，导致传统从上到下的刚性管理失效等状况，提出了下放领导权责的新型管理理论，如替代领导理论、超级领导理论、共享领导理论、服务型领导理论等，其基本观点是：改变领导全能观念，改变领导者、管理者与被领导者、被管理者的对立地位，激发员工参与全面管理，关注领导和管理的结果；领导者活动呈现简约化趋势，被领导者活动呈现自主化趋势。[6]

概言之，善治的基本特点就是管理者和被管理者打破对立而对管理事务进行合作管理，是一个上下互动的管理过程，主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，管理者与被管理者对话合作、分享权力、共担责任，提高管理效益。

（三）中国公共治理从管治走向善治的必然

在中国，管治概念古来有之。中国的公共治理可以说是一种典型的“以我为主、由上而下、包起一切”的管治观。对新中国而言，其公共治理可以说是从“统治”、“人治”、“专政”走向“管治”，以计划管理为主体形成了强有力的管治机制，在保证社会相对稳定的情况下全面推进经济改革，取得了举世瞩目的成就。市场经济改革转变了原有的计划经济基础，在国家管理体制内的减政放权，在体制外的政企分开，从根本上动摇了政治经济高度一元化的传统体制。随着市场范围的扩大和交易活动的复杂化，加之现代通讯和交通技术的普及，出现了组织规模愈来愈庞大、社会事务和信息爆炸性增长的趋势，通过职能日益复杂的“全能”政府实现社会管治的期望已然失效。政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情，导致机构膨胀、管理成本上升。而随着以现代民主理念和价值为核心内容的社会主义新颖政治文化开始形成，以强制性管治为主要类型的中国在新世纪开始出现了管治危机，包括管治“弱化”（其内部效应表现为管治权力私有化与公共领域内腐败行为泛化，其外部效应表现为社会行为暴力化与有组织犯罪活动泛滥），权力制衡缺失，管治目标与行为蜕变，收入与服务断裂（在蕴含收益的领域，如城市建设、特许权审批，存在着管治过度和管治营利化——表现为政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化；在需要承担成本的领域，如社会福利保障、教育、公共卫生，存在着服务缺失——表现为职责推诿、能力低下）等。这表明，政府利益高于社会利益的管治理念、等级化与集权型的管治机制不能及时、有效响应和解决各种社会危机，当代中国的人口困境、环境与生态困境、资源困境等就是这种机制催生的结果。[7]

改革开放以来，我国社会发生了翻天覆地的变化，社会经济的发展正强劲地推动着现实政治的进步，现实政治的进步又不断地增强着人们的民主意识、权利意识和法治意识。实行依法治国，建设社会主义法治国家作为国家政治发展的长远目标正式写进宪法，在地方民主治理方面的有益探索，这些改革开放的成果既是中国人民自己的创造，也体现了人类社会普遍的公共治理变革路径——善治。可见，在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，善治已经成为人类公共治理发展的理想目标。

当前中国公共治理改革的关键取决于政府与社会关系的合理化、科学化，取决于政府社会管理体制的根本性变革，其变革路径就是从管治走向善治。善治是一种“多元并存、自由开放、平等竞争、由下而上决策和自负成败后果”的治理观，需要摒弃过去通过严密控制以达成社会静态稳定的刚性手段，必须明确社会多元共治主体的合法性和责任感，从全能政府到有限政府，从政府与公民、社会对立到形成公共治理共同体，促进民主和法制、建设和谐社会便是我国善治变革的具体举措。但中国与西方的进路不同，相对于国家、政府，独立的公民社会或民间力量一直没有成长的意识和空间。[8]因而，我国在公共治理改革中必须通过政府的理性引导和主动“国退民进”，促进公民和社会力量参与社会治理，全面提高公共治理质量，减少治理成本，促进社会民主，达成社会动态和谐，追求社会进步。

二、高等教育管理改革的善治路径选择

中国高等教育管理，也如其他公共治理领域一样，改革开放早期的管治性模式在稳步恢复和发展学历学位教育、扩大大学规模方面起到了积极的作用。随着社会的复杂化、资源整合的全球化、价值的多元化、政治的民主化、高校类型的多样化、从业人员的素质化，单一管治性模式开始出现管治失灵状况：管治“弱化”（如管理机构和高校腐败行为增加），权力制衡缺失（社会对高等教育管理机构和高校的信任下降），管治目标与行为蜕变（如质量评估目标与造假迎评、关系迎评等行为），管治过度（如政府权力部门化、审批方式复杂化、办学机构行政化、办学过程统一化等），服务缺失（如职责推诿、效能低下），管理成本大增，管理效益下降，人才质量堪忧等。高等教育管理改革必须因应政府管理体制改革的趋势，从管治走向善治，并在具体改革过程中，主动探索善治的可行之路。

高等教育管理的对象——大学及其师生员工，本身就是社会的精英，代表整个社会最有知识、最有思想、最有自主管理能力的人才金字塔尖群体，是最有条件实施善治的领域。在高教管理领域全面激发高教管理者与被管理者的主体性、责任性，提高质量和效益，减少管理矛盾，达至和谐善治，是当前高教管理改革的必由之路。

（一）共融化：转变观念，提倡全面长效质量管理

高教管理改革不仅是限于政府高等教育管理部门的改革，而是高教事务有关各个主体和人员、各个管理环节、各个管理因素的共融化改革。为此，必须转变旧有的管治观念，树立善治观念。

1. 公益观。即高教管理是在高教领域使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。高教管理是公共教育领域的管理，必须把激发人的潜能、促进社会公平与和谐进步的人类终极价值融入其核心的管理价值和终极目的。

2. 质量观。即高教管理是提高高教管理质量、促进高校培养质量全面提升的管理活动，把提高质量融入全员管理、全面管理、全程管理的具体过程。基于全面质量管理的要求，对高教管理部门而言，质量指管理质量。对培养单位而言，既有涵盖整个管理过程、培养过程的管理质量，更有人才培养质量和师资质量。而人才培养质量还包括学术质量和社会需要服务质量，不同学科专业、不同层次的人才质量也在知能结构、实践能力、创新能力等方面有不同质量标准；师资质量也包括学术质量和教学质量。

3. 合作观。即高教管理者和被管理者打破对立，把合作融入管理事务各个方面。高教管理实施善治的基础有赖于管理者——高等教育管理部门与被管理者——大学、教职员工、学生等，确立合法的、明确的、良好的合作关系。在政府层面，就是高等教育管理部门主动下放权力，主动提供保障和服务，拓展民主对话途径，积极与办学机构、师生员工以及公民社会形成一种新颖合作关系，共同促进高等教育质量提升和社会进步。在办学机构层面，既要积极与高教管理部门合作管理，更要整合学校各部门和学院、系所、教师、学生进行合作管理，也要整合其他相关学校、社会相关行业组织等形成社群合作管理，消除对立和责任推诿，分享权力、多元共治、共担责任，提高管理效益。

（二）简约化：抓住关键，实现有限目标

中国高等教育管理存在诸多问题，其原因也是多元的：既有国家层面的，也有学校层面的，还有社会层面的；既有历史的，也有现实的，更有发展的；既有教育领域的，也有政治、经济领域的，还有文化领域的……实践表明，所有改革不是一蹴而就的，不能期望通过一次改革解决所有问题。高教管理部门必须抛弃全能管理角色，实行简约化管理，抓住关键点，制订有限目标，促进高教管理的现代化、科学化。

1. 长期目标。高教管理改革应以改善高教管理质量、提高高校办学质量、促进杰出人才培养为核心目标，以促进社会进步为长远目标。

2. 中期目标。高教管理改革应以催生自主型、创新型、可持续发展的现代大学制度为中心，以政府指导和监督各高校构建各自独具特色的大学章程及大学治理结构与运行机制为突破点，以大力扶持高校成立统一的或分级分类的第三方社会自治组织为切入点，建立以行业自律为主的社会性高教管理和监督机制，整合其他关注高教发展的社会组织的功能，促进高教多元共治机制的良性生成。

3. 近期目标。高教管理改革是政治体制改革的重要组成部分，也是高教改革的核心和基础部分，应以党和政府为主导，主动下放权力，明确党、政和师生及相关社会组织等主体参与高教改革决策、执行、监督、评估等的途径和程序，通过修订责权明确、运作程序清晰的高等教育法规等，保证各相关主体管理权利以及“国退民进”进程的合理性、合法性。

（三）校本化：推进主体下沉，激发高校创特色

从欧美发达国家高等教育发展的历史和特点看，无论德国模式、英国模式还是美国模式，其专业化的制度和多元化的管理体系都是基于各高校内部行之有效的教育管理机制。中世纪就建立起来的大学远先于资产阶级政府存在，欧美近千年的大学自治传统使得其高等教育更多依赖于学校自身承担的相关管理、协调功能。上世纪后期发展起来的校本管理理论进一步为学校的主体管理奠定了理论基础，并把自主管理延伸到中小学。即使实行教育中央集权管理体制的法国，基于民主自由的政治理念也一直保有大学内部自治的传统，1968年《高等教育方向指导法》更明确大学“自主自治、民主参与”的基本原则，2007年进一步出台《大学自治法》，强化大学的自治权责。大学自治、学术自由被普遍认为是大学精神的核心和发达国家保持创新型杰出人才培养优势的基础，也是欧美各高校可以形成自己的特色和优势、在国际教育市场保持持续竞争力的关键。

我国现代高等教育发展仅为100余年的历史，解放后统治—管治式的高教管理模式使各高校更习惯依赖于教育政策和教育行政部门的统一管理，此后统一化的、教育行政部门主导的高校评估机制进一步强化了高校的被管理角色和趋同化的学校办学模式，造成千人一面的中国大学现状。当前中国教育体制改革的重心是确立各级各类学校的办学主体地位，作为在人才金字塔塔尖的高等教育，更应成为赋予学校自主办学权责的首要领域。

1. 确立高校办学主体地位。变高校的被管理角色为管理主体的角色，依法赋予其明确的办学自主权，同时也明确其办学的责任和义务，敦促高校根据自身发展定位和特点建立完善的内部治理结构和运行机制，以学校为本，使大学治理更具针对性、实效性和及时反应性。

2. 构建高校全面质量管理机制。大学治理改革的核心是提高治理质量和效益，既包括学校整体的教育质量、教师质量及其教学质量、生源质量及其学习质量，还包括投资质量及管理质量等。从专业设置和调整、入学招生、课堂教学、师资建设、教学科研实践、毕业考核到大学生就业、用人单位使用、毕业生信息反馈，必须形成衔接一致的管理机制、运行机制和评估监督机制。

3. 培育高校健康的全员治理制度文化。所有的高教改革必须通过高校中的师生员工参与、认同、贯彻实施才可能取得成功，这必须确立师生员工的主体地位，特别是以教授为核心的教师团体的主体地位，制定保障全员民主参与治理的制度和途径，使学校、院系和师生员工个人等都具有明确的治理意识和治理权责。

4. 激发高校自主创新特色发展。管理主体地位的确立使高校、院系和专业对自我生存与发展具有更大责任，激发其确定更明确和适当的发展目标，确保具备实现目标的人、财、物等条件的有效整合，促使其自我定位、自我调适、自我约束，不断激发创新、形成特色、提高人才培养竞争力，促进高校的差异化、多样化发展。

（四）社群化：建立行业自律机构，审慎开放社会评估

随着市民社会的发展，社会参与公共治理是必然的趋势。综观高教管理领域，美国高教管理主体主要是由民间评估组织、高等学校、联邦政府和州政府构成，这种以认证组织的市场调节和学校的自律管理为主，学术权威、政府指导为辅，各有侧重、相互衔接的高教管理机制,是美国高等教育发展过程中的一大特色,也为新世纪以来波洛尼亚进程下的欧洲和日本等国家所仿效。世界发达国家均十分重视民间教育认证评估组织的积极作用。我国并无英美的地方分权制度，也无西方大学的自治传统，西方以市场导向为主的高教管理体系并不完全适合我国的背景和实际，但其成熟的经验和有效激发各相关主体的做法值得我们借鉴。

从西方发达国家的经验看，非官方认证评估组织首先是行业自律性的民间组织，由相关学校或专业以及社会相关用人行业作为集体成员平等对话协议组成，逐渐确定和不断完善认证评估指标体系，并确立起以各高校自评为基础，以高校、专业自定发展目标、特色和实现该目标的过程、结果为核心的评估重点、以同行评估为主要形式的认证评估模式，既保障了行业、专业自主自治，形成学术型、专业型等不同类型不同层次不同专业人才培养评估的不同特色，保证了该行业、该专业人才培养的质量水准，也激发了高等院校的竞争能力、创新能力以及社会参与能力。这既限制了高校过度自由发展标新立异带来的人才质量的参差不齐和不可比性问题，也减少了高校与政府之间的直接对立和互相推卸责任的状况。为了提高各评估机构的评估质量，逐渐地发展出对评估机构本身资质的元评估，包括政府评估和社会评估，形成相互制衡的格局。后来随着社会公众需要了解更多高校发展信息，报刊杂志和学术机构等才发展其自己的评估机制。这一发展历程体现了社群主义的基本特点。

我国目前业已出现的高校评估机构多为社会团体和学术团体自行发展起来，因其本身评估不够科学、信息不够完整，而且在一个诚信不足的社会现实中出现了这样那样的问题，难以获得社会认同和政府承认，但已引起社会的广泛重视，已是不争的事实。理性构建我国多元共治的高教管理机制是善治的要求。

1. 以引导建立行业自律机构入手审慎开放社会评估是近期高等教育社会善治的抓手。我国高等教育的认证、评估、管理、监督等工作完全由政府部门管理的管治模式已不能适应当前高等教育发展的需要，而全面放给学校也会出现一放就乱的现实问题。所以应该有步骤地引导成立以各类学校为主形成行业自主的管理和评估监督组织，设立专项启动资金鼓励高校和相关专业、行业协会成立行业自治组织，规范其组织规程、运行和评估程序，鼓励其开展常规化的形成性评估，注重反馈意见对各学校高等教育各环节的改进作用。

2. 建立学校、社会、政府三元共治的高等教育管理机制是高教善治的追求，也是世界高等教育发展的必然趋势。我国必须因应这一趋势，积极引导和审慎推进学校、社会、政府三元组合机制的良性发展。首先，政府制订对高教社会评估机构的准入条件和认证程序，通过组织专家对这些行业评估组织进行常规化的评估和认可，承认那些合法的、公平的、科学的评估组织的资格，并充分利用其认证的结果。其次，扶持各评估机构成员组成对评估机构进行评估的权威元评估组织。再次，对不合法不公平不科学的评估组织公开而明确地要求整改或予以取缔。

（五）本土化与国际化：立足国情、兼顾现状与适度超前

综观高等教育管理领域，西方发达国家基于历史悠久的大学自治传统和资产阶级民主自由观念，逐渐形成了官方与非官方机构积极参与的、多元共治的高教治理机制。随着后现代化社会的发展和全球化的进程，各国高教管理机构和各高校均加强了国际协作，促进了高等教育质量保障监督体系的国际融通性，以进一步提升该国在高等教育国际市场的吸引力和竞争力。我国高等教育发展历史短，文化传统和政治体制不同，西方以市场导向为主的高教治理机制并不完全适合我国当前的背景和实际，不可照搬以学校和社会为主的西方模式，但其成熟的经验值得我们借鉴。

1. 立足国情，以政府主导转强制性管治为引导性管治。一则通过制订法规、政策，构建法制化的治理环境，提供信息（如国内外的社会发展信息、人才需求信息、人才培养信息等等）、专业指导服务、资金保障以及发展规划等间接手段，引导高等教育的良性发展，把管理角色限定于宏观决策者、协调者、激励者、规则制订者，把“运动员”、 “裁判员”的角色主动还给高校和社会。二则确立高校在治理中的主体地位，明确学校自主管理的内容范畴、自治机构的设置及其运行程序，避免一放就乱，但对自主管理的具体形式、途径、方法、具体质量指标等放开。

2. 兼顾现实，健全高教治理的政策和法规，既规范政府的高教治理权责和程序，也为大学提供自治的法律保障和应遵循的规范，更鼓励和保障企事业单位等社会组织参与高教治理的机会和途径。

3. 适度超前，积极引导教育的国际化，作为改善高教质量管理融通性的手段。

（1）在政府层面，必须加强与国际组织的合作，积极参与联合国教科文组织和经合发展组织等国际组织相关活动，主动进入国际高等教育治理机制的构建中，既体现高等教育大国的地位，也提高中国高等教育进入国际市场的影响力。

（2）在学校层面，除了更广泛地开展国际学术交流与合作吸引国际优秀人才和拓展国际生源外，还应积极引进国外优秀高校内部管理机制，不断总结改进提高推广；同时，在一些合作项目或优势专业上积极争取国际认证，并主动借鉴国际先进的大学评估机制和指标构建相互融通的大学质量保障监督体系，既能促进学校治理现代化、科学化，又可通过国际教育认证形成学校的强大品牌优势，增强学校的国际竞争能力，促进特色化多样化发展，进而提升我国高等教育的整体水平。

参考文献：

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（责任编辑 刘第红）