阻碍大学生权利实现的根源探析

摘要:“依法治国”具体化为高等教育领域就是“依法治校”,高等教育的法制化已经成为一种迫切的需求和应有的回应。大学生诉高校案件的逐年上升暴露出高校管理理念缺乏法治精神、管理体制不完善、管理行为不规范以及法律体系各层次之间有冲突、法律制定上有疏漏、立法上有空白、法规操作性不强等问题。本文从传统文化及儒家思想观念的影响、国家法律法规的缺失、高校处分权的设定与执行不规范以及司法救济途径不健全四个方面探析阻碍大学生权利实现的根源,以期对我国高等教育的发展提供参考。

关键词:大学生权利;处分权;申诉制度

权利是一种观念,也是一种制度。当我们说某个人享有权-利时,是说他拥有某种资格、利益、力量或主张,同时别人也负有了不得侵夺、不得妨碍的义务。所以一项权利的存在意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念、制度的存在,意味着一种文明秩序的存在。大学生作为国家公民和受教育者,既享有公民应享有的一般的法定权利,也享有受教育者特殊的法定权利。

然而,近年来高校学生诉讼母校侵权案件时有发生,引起社会各界的普遍关注。这些案件的发生一方面反映了在这样一个走向权利的时代,大学生法律意识及维权意识的觉醒和提高,另一方面也暴露了高校管理实践中的弊端。探析阻碍大学生权利实现的根源有利于新形势下高等教育事业的健康发展。

一、儒家文化及传统思想对大学生权利实现的影响

1.儒家文化影响

儒家文化在中国思想史上一直居于主导地位,但在现代社会,它的价值取向已不利于社会成员权利意识的发展,对^们的权利观念有着消极影响。

(1)压抑个体意识。儒家奉行的天人合一论混淆了作为主体的人与作为客体的自然的界限,从而使人的主体意识模糊。

(2)缺乏平等观念。儒家在以礼为核心的等级结构中,人们在地位上有尊有卑,有贵有贱。在这种等级贵贱界限的束缚下,人们的权利意识必然受到压抑。

(3)提倡知足忍让。儒家思想倡导的初衷是劝导人们重视内心修养,尽量避免纠纷,保持人际关系的和谐,但这种安于现状、忍让的背后常常是逆来顺受,是非不清。

(4)追求无诉。“使民无诉”一直是儒家追求的目标,以期达到一种社会的和谐。因而,人们把打官司视为不光彩的事,发生纠纷也不愿诉诸法庭,或私了或一忍了之。久而久之,人们的权利意识便因为受到抑制而弱化。

2.传统思想观念

(1)大学生自身主体意识不强、维权观念不足。有调查表明,当正当权利被侵害而自己无法解决时,只有32.1%的学生明确表示会采取维权行动。大学生自我权利保障意识缺乏的原因主要表现在三个方面。

1)受传统文化及我国现实诉讼制度某些弊端的影响,一部分大学生对诉讼怀有一种恐惧和偏见。对教师的依附心理重,较少考虑自己作为教育活动过程中的主体地位。

2)各类高等学校对大学生的法制教育滞后。目前大多数高校对学生法制素质的培养主要是通过开设法律基础课和思想道德修养课来进行的。大学生对《宪法》、《民法》、《行政诉讼法》等的了解程度相当低,这就难于培养和发展大学生的现代法制意识。

3)大学生的诉讼心理还需要调整。大学生本身是一个弱势群体,其生理和心理都还处于未成熟阶段,世界观和人生观都还未完全形成,观察世界和看待问题还比较片面和简单化,合法权利难以保障的现实造成大学生中的一部分人心理失衡,他们相信权大于法、权力至上。因此,在这种心理的驱动下,当自己的权利被侵犯时往往采取忍气吞声、消极避世的态度,而不懂得用诉讼制度保护自身的合法利益。

(2)高校教职员工的管理理念缺乏法治精神,其法治意识有待提高。“高等学校是实施高等教育的主要机构,承担着培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重要任务”。然而,学校诉讼案的出现凸显了学校在学生管理上法治观念的缺憾,加之国家教育法治建设还处在起步阶段,传统的教育观念和人治观念很难在短时间内摈弃,这使其成为学生管理的观念桎梏。学校管理者法治观念淡薄主要表现在两个方面。

1)人治高于法治,权力大于权利。我国传统教育缺乏自由、平等的观念,往往对人的自我价值和权利持否定态度,进而否定人的自由,扼制人的主动创新精神。在传统观念惯性的作用和支配下,人治观念在完全消除之前仍然以“权力大于权利”的形式出现,并与法治观念相抗衡。受其影响,管理者仍然习惯于以行政手段管理。教育教学奉行权力至上,学生必须无条件服从,从而忽视学生的权利。

2)存在重管理、轻教育的思想。人的权利得到实际肯定、价值得到充分尊重、创造精神得到自由发展、主体性得到真正确立,这是现代教育的主要目标,也是推行素质教育的基本要求。推进素质教育还意味着学校要始终坚持“以人为本”的教育理念,学校的一切管理活动都是“育"职能的必要延伸。有些学校甚至将“管理”与“育"两种职能本末倒置,把学校和学生之间的关系简单抽象为一种纯粹的管理关系,对违反学校规章制度的学生动辄严加惩处。

二、国家法律法规的缺失

亚里士多德曾说:“法治应包含两重含义:大家要实际服从已成立的法律,而大家所服从的法律本身又应该是完善的法律。”。但是,我国现有的法律法规无论数量上还是质量上都还存在较大的不足,缺乏对当代大学生合法权利的有力保护。

1.高等教育法律法规内容单薄且宣言性立法多

例如《普通高等学校学生管理规定》中第5条:“学生有参加学校教育教学计划安排的各项活动、使用学校提供的教育教学资源的权利,有申请奖学金、助学金和助学贷款的权利,获得公正评价及相应的学历证书、学位证书的权利。”但是现实中这些权利因缺乏相应的配套法规而难以落到实处。

2.法律条文中主观性词语过多,语义模糊抽象

如新《普通高等学校学生管理规定》第54条中关于开除学生学籍的规定,有“性质恶劣”、“行为严重”、“情节严重”、“造成严重后果”、“屡次”等主观性词语,而对于这些词语的理解和把握都在学校,这就赋予了学校太大的自由裁量权,容易导致学校处分权行使的任意性,侵犯大学生的受教育权。

3.教育立法滞后,清理与修订不及时

我国自2005年开始实施的《普通高等学校学生管理规定》是基于原国家教育委员会于1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》与1995年颁布的《研究生学籍管理规定》合并修改而成的。但是,十余年间,由于国家政治、经济、科技、文化等方面发生了深刻变革和巨大发展,对教育观念、体制、制度等产生了深刻的影响,原有的管理思想、管理方法已不适应新形势的变化和发展的需要。

4.校规校纪缺乏立法监督及行政监督

高校的学生处分权是法律、法规授予高校的权力,但是过分地强调高校的权力将不可避免地导致学校权力的膨胀和对学生权利的忽视,孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用

权力,这是亘古不变的一条经验,有权力的人们使用权力—直到遇有界限的地方才休止。”也就是说,没有制约与监督的权力必然导致滥用和腐败。

三、高校处分权的设定与执行不规范

1.学校规章的制定不合法,与上住法相抵触

学校内部规章制度作为学校管理学生的主要工具,在保障学生权利实现的同时也往往容易侵犯学生的权利。高校设定内部规则应该在我国的《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》等法律、法规和部门规章的范围内设定,而不能游离于法律、法规之外“自行创制”。

“通报批评”这一处分在大学生看来一点儿也不陌生,大家似乎也都认可了这一处分学生的方式,但查阅《教育法》、《高等教育法》、《高等学校学生管理规定》这些法律法规,并未发现哪一条款规定了有这样一种处分学生的方式。如前所述,2005年9月颁布的《高等学校学生管理规定》规定了高校有5种处分违纪学生的形式,分别是警告、严重警告、记过、留校查看、开除学籍。其中并未有“通报批评”这样一种处分方式。显然,“通报批评”这个处分是某些高校自行创设的,是没有法律依据的。

2.学校处分权的行使不规范,缺乏正当程序

在高校管理的实践中,许多高校重实体、轻程序,忽视对运作程序的配套规定,使管理显得过于主观化、随意性。从学生状告学校侵权的诉讼案中可以看出,缺乏正当程序、存在程序暇疵是高校在行使管理自主权时较为普遍的问题。

3.学校处分权的运用不公正,存在暗箱操作,透明度不够

高校的学生处分制度作为一种规范性文件具有普遍适用性,同时也要求对性质相同的违纪行为的处理方法与结果一致。现实中,许多高校对性质相同的违纪行为采取的处理方式不一致,有悖公正、平等的原则。再者,奖学金的评定与制定、学生处分规章的制定与执行等均缺乏公开性、透明性,使得学生的权益容易受到侵害。

4.学校处分权运用不合理,侵害学生其他的合法权利

高校在行使处分权的同时应注意学生其他权利的保护,在法定限度内尊重学生的权利。然而,一些学校的处分行为即使合法也会不可避免地与学生其他权利产生冲突。例如,将学生不光彩的违纪行为(如偷盗行为、留宿异性、作弊行为等)公布并宣布处分结果。社会对于这些行为是否侵犯了学生隐私权的看法不一,笔者认为这种学校权力和学生权利的冲突应根据具体情况而定,不应整齐划一。

5.执行主体不合法

《普通高等学校学生管理规定》第28条规定:“对学生的退学处理,由校长会议研究决定。”第57条规定:“学校对学生做出开除学籍处分决定,应当由校长会议研究决定。”可见,法律、法规授予了学校处分学生的权力,处分学生的主体只能是学校本身,而不能是院系或者职能部门。院系或职能部门做出的对学生的处分是没有法律依据的。

2000年杨金德诉上海财经大学一案,法院认为,根据法律规定,硕士研究生学业的最终结论应由被授权的学校即本案被告上海财经大学做出。其研究生部作为被告的内设机构,在法律上不具有独立的权利主体资格,在没有法律、法规、规章授权的情况下以自己的名义对原告做出结业处理规定,法院判定研究生部对杨金德的处分超越职权,属无效行政行为。如果留意—下我国各公立高校一些对学生的处理规定,以院系、学生处、研究生部等部门做出的对学生的警告、记过、通报批评之类的处分时有发生。

四、权利救济方面得不到保障

司法救济是现代民主制国家人权的保障,如洛克所言,司法正义是社会正义的最后一道防线。但是我国大学生在权利受到侵犯时却得不到司法保障。

1.申诉制度不健全

学生申诉制度是指学生的权益受到学校侵害时可以依法向主管机关或有关部门申诉理由,请求给予处理。新《普通高等学校管理规定》第五章就如何行使申诉权的相关事项作出了规定,如申诉受理机构及其组成、申诉范围、申诉时效、申诉受理期限等,这些规定在保障学生申诉权落到实处的同时也存在立法漏洞。现有申诉制度的缺陷与不足表现在三个方面。

(1)学生申诉制度规定过于原则性,设计过于简单。就校内申诉而言,2005年教育部出台的《普通高等学校学生管理规定》第60条规定:“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”然而,对高校学生申诉委员会的组成比例、成员资格、回避原则及法律责任等并没有进一步说明,从而导致了各高校在制定校内学生申诉制度时没有一个相对统一的模式。这样在实践中容易出现对于同一问题,由于各校规定的差异较大,做出的处理结果差异也较大,不利于高校学生合法权益的维护。而且,目前一部分高校仍未设置申诉机构,使得学生申诉无门。

(2)申诉制度部分程序规范的缺失。我国教育法规对处理教育申诉所适用的程序缺乏具体明确的规定。《普通高等学校学生管理规定》对教育申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、处理期限、不服申诉的后续程序等方面作了简要的规定,但是教育申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失。例如,申诉机构处理学生申诉时适用的送达与告知制度、说明理由制度、回避制度、听证制度等程序都缺乏相应的规范。

从目前教育申诉实际运作情况看,经申诉机构处理后申诉学生继续寻求其他纠纷解决方式的不在少数,其中不可忽视的原因就是申诉处理程序中缺少说明理由、听证这两个重要的程序环节而导致申诉学生对于申诉处理结果不能充分理解并认可。

(3)申诉制度管理色彩偏浓。受“特别权力关系理论”影响,我国高校学生申诉制度有行政管理色彩偏浓的特点。公立高校与学生之间存在着具有特别权力因素的公法关系,特别权力关系发生的前提是法律法规赋予高校对学生进行管理的职能。高校作为履行特定职能的公法主体,依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力,因此,我国高校在规定校内的规章制度时,普遍都带有重管理轻教育、重义务轻权利的特色。比如校内申诉处理委员会的成员大部分是来自于教育管理层,从而形成了高校学生管理部门既当裁判者又是运动员的双重角色,使得申诉制度的公正性和监督性大打折扣。

2.行政诉讼缺陷

(1)现行法律对高校性质及法律地位定位不清晰。高等学校具有法人资格,是独立的法律主体——事业单位法人。虽然相关法律对高等学校事业单位法人的定性和定位明确一致,但此种规定并未对高等学校性质和法律地位的进一步分析带来多少帮助,因为这种单一化的定性、定位与高等学校在社会生活中所扮演的角色的多重性不一致,无法对高等学校在不同社会活动中的不同法律身份给出清楚的解释。

因高等学校法律地位的特殊性,当高校与学生之间的权利发生冲突时这种定性和定位会导致人们陷入一种无法确定的尴尬境地:如高等学校对学生的侵权行为是以何种身份实施的?权利人应提起行政诉讼还是民事诉讼?高等学校是否具有行政诉讼的被告资格?现行相关法律的规定未能准确地界定高等学校的性质和法律地位,进而造成对高校教育管理纠纷司法救济的困难。

(2)我国实行严格的诉讼类别制度,有相当部分的权利无法寻求司法救济。我国的诉讼分为民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三大类别,各自互不兼容。而高校与大学生之间的关系没有明确定位,有平等关系即民事法律关系,也存在非对等关系即行政法律关系。正是由于这种无法定位的关系使得法院多数时候以不在受案范围为由而不予受理。如我国教育法第42条规定:学生对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益可以依法提起诉讼。但该条只允许就民事权利提起诉讼,而没有规定受教育权受到侵犯时可以提起诉讼。这几个方面的原因导致我国司法界对教育行政纠纷受理呈现各自为政的局面,使教育行政相对人的合法权益得不到充分的司法救济。

基于上述几点的分析,可以看出我国大学生的许多权利没能得到充分的发挥和运用,权利受侵害的现象大量存在,理论与现实的差别比较大,立法与执法等方面都存在问题。国家相关部门应该针对我国法律存在的弊端进行适时修改,同时强化高等学校在处分违纪学生时行使范围严格按照依法处分原则,行使程序要依据相应法律程序执行,进一步规范高校处分违纪学生,加强学生维权法律意识教育,从而有效保障高校学生的合法权益。