论湖南地方立法在实施民办教育促进法中的问题与作用

【摘 要】改革开放以来，湖南省的民办教育经历了恢复发展、加速发展阶段和规范发展三个发展阶段，取得了很大的成就。这得益于湖南省的地方立法尤其是《湖南省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》的出台对发展民办教育所提供的法律保障。《湖南省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》是根据《中华人民共和国民办教育促进法》，结合湖南省的实际情况制定的，对《民办教育促进法》在湖南省的顺利实施起了积极的推动作用，但也存在一些问题，如法律规定的民办学校与公办学校同等法律地位在现实中仍难以实现，税收不公平等。本文将这些问题进行分析并提出解决方法。

【关键词】民办教育；民办教育促进法；问题；作用

一、湖南省民办教育发展现状

改革开放以来，湖南省民办教育的发展大致经历了三个发展阶段，即恢复发展阶段，加速发展阶段和规范发展阶段。据湖南省民办教育调研综合统计，截至2003年底，全省14个市州共举办各种不同类型的民办教育机构达4990所，在校学生96.12万人（含各类非学历教育培训，湖南涉外职业技术学院在校生23000人和湘南医专在校生5171人），投资75.56亿元，教职工总数6.48万人，其中：专职教师4.4万人，兼职教师1.44万人，校舍总面积1810.45万平方米，毕结业学生192.19万人。办学领域已涵盖了从幼儿教育到高等教育，从普通教育到职业教育，从学历教育到非学历教育的各个层次，初步形成了以政府办学为主体，社会各界共同参与办学的多层次、多形式、多规格、多门类、多元化办学新格局，并朝着扩大规模、讲求特色、规范行为、依法管理的方向稳步推进，涌现出一批办学条件好、教育质量高、具有较好社会声誉的民办学校。但从目前全省民办教育发展的整体上看，湖南民办教育的发展规模小、类型多、速度慢，质量和效益等都还很不够，差距还很大，与沿海一些民办教育发展较快的省市相比，还存在着很大的差距。

二、《实施办法》在实施民办教育促进法中的作用

由于《民办教育促进法》中的规定较为原则，无法详尽的规范民办教育中所出现的各种问题，可操作性不强，因此需要各级地方人民政府根据实际情况，制定地方性法规、规章。据此，湖南省制定通过了《湖南省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（以下简称《实施办法》），自2007年3月1日起施行。《实施办法》结合湖南省民办教育发展的实际情况，对《民办教育促进法》的规定进行了细化，使其更具有可操作性。如明确界定了民办教育的管理体制问题，师生合法权益问题等：《实施办法》第10条详细规定了设立民办学校的审批权限，解决了教育行政部门与劳动和社会保障行政部门相互之间职能界限不清的问题。第24条规定了民办学校学生退学时所享有的权利，对因民办学校自身原因造成学生退学的，学生有权要求民办学校退还全部的费用，这一规定有效地保障了民办学校学生的合法权益。

三、《实施办法》在实施民办教育促进法中的问题及其解决办法

《实施办法》虽然在保证《民办教育促进法》在湖南省的顺利实施起了重要作用，但也存在着一些问题，主要有以下几个方面：

（一）法律上规定的“同等法律地位”难以实现，以致民办学校的教师及受教育者的合法权益无法得到保障

《民办教育促进法》与《实施办法》中均对民办学校的法律地位进行了界定，即民办学校应当与公办学校享有同等的法律地位。这里的“同等法律地位”表现在两个方面：一是民办学校自身应当与公办学校具有同等法律地位；二是民办学校的师生也应当与公办学校的师生具有同等法律地位。但在现实生活中，由于人们对民办教育在思想观念上存在认识误区，以至于法律上的规定难以落实，这严重阻碍了民办教育的健康发展。社会上对民办教育存在很多的错误认识，如有些人认为民办学校就是因为政府没钱建学校了，然后就找私人投资来建学校，以满足国民接受教育的需求。也有些人认为，投资人之所以愿意花大笔钱来投资建立民办学校，就是为了将来能够通过招生大赚一笔。还有些人认为民办学校都是非法办学，内部管理混乱，严重危害国家教育事业的健康发展。这些错误认识形成的原因主要有四个方面：一是长期以来教育一直被视为特殊领域，发展国民教育、培养人才是公办学校理应承担的责任。因此社会大众普遍对民办学校这一新生事物不太容易接受。二是一些民办学校自身存在的问题，如办学思想不端正、办学条件简陋、教学质量不高、管理不规范等，严重损害了民办学校的形象，导致社会大众普遍对民办学校不信任。三是认为民办教育应是对公办教育的补充，是从属性的，这是形成民办学校与公办学校不平等的最大观念误区。四是对民办学校的定位存在错误认识，认为民办学校是营利性企业法人，举办者建立民办学校就是为了赚钱，把民办学校看作是民办企业。在这些错误认识的影响下，有些地方的政府官员包括一些教育行政部门的官员瞧不起民办教育，甚至歧视民办教育，对发展民办教育往往采取消极的态度，缺少相应的切实可行的政策措施支持和舆论引导。再加上由于公办学校是政府“自己的孩子”，出于现实利益考虑，政府在制定政策时往往会首先考虑公办学校的利益，认为民办学校既然有盈利，就不应该再享受相应的优惠政策。更有甚者，有的政府部门还找各种理由对民办学校进行收费。在公办学校与民办学校发生利益冲突时，政府也往往会偏向公办学校，导致民办学校在事实上受到不同等待遇。如在学校招生方面，虽然《民办学校促进法实施条例》中明确规定规定民办学校在招生时享有与公办学校同等的权利，但在民办学校跨区域招生时，一些地方的教育行政部门搞地方保护主义，对民办学校招生施加各种压力，进行各种阻拦，使民办学校受生源学校歧视，招生人员像“地下工作者”，花钱买生源都困难。还有一些地方规定只有公办学校招生完毕，民办学校才能进行招生，严重破坏了法律的规定。此外，民办学校的教职工和学生的地位也比不上公办学校，在民办学校教师的待遇方面，由于民办学校的教师的身份属于事业还是企业具有争议，导致民办学校教师往往被当成企业职员对待，其待遇与公办学校的差别很大。在民办学校的学生待遇方面，民办学校的学生往往会在身份上、乘车优惠上、贷款上、就业上受到歧视，人们总是认为民办学校出来的学生是“差生”，这就对他们以后的升学、就业等造成了各种负面影响。

因此，要想真正实现法律规定的民办学校与公办学校的法律地位同等，首先教育行政部门必须加强对民办教育机构的日常监管，大力整治民办教育机构乱象，严厉打击非法办学，提升民办教育机构的形象。同时要加强宣传教育，从思想上转变人们对民办教育的错误认识，消除“五论”的负面影响，形成对民办教育发展有利的良好舆论环境；其次，要制定相应切实可行的政策措施并加以落实，以保障民办学校与公办学校同等法律地位的实现，维护民办学校、民办学校的举办者、教职工和学生的合法权益，为民办教育的发展创造一个良好的社会环境；再次，要在现有法律条文中增加相应的法律责任条款，对侵害民办学校与公办学校同等法律地位的行政机关、企事业单位、社会组织及个人进行行政上、经济上的处罚。

（二）对民办学校税收问题的规定不尽合理，造成税收问题上的不公平

关于民办学校的税收问题，根据《实施办法》的规定，只有在民办学校的举办者不要求取得合理回报情况下，该民办学校才能享有与公办学校同等的税收优惠政策。这一规定对于举办者要求取得合理回报的民办学校而言是不公平的。《民办教育促进法》之所以规定民办学校的举办者可以获得合理回报，是为了调动举办者投资民办教育的积极性，不能以此为理由剥夺举办者要求取得合理回报的民办学校享有与公办学校同等的税收优惠政策的权利。而且由于受传统对民办学校的错误认识和经济利益的影响，一些地方的税务部门认为既然《民办教育促进法》中规定了举办者可以获得合理回报，那么可以认为举办者投资办学是以营利为目的，因此应对民办学校征收营业税，而公办学校是国家办学，是不以营利为目的的，所以只有公办学校才能免税。这显然是对民办学校的一种误解。

首先，民办学校要发展，必须不断改善办学条件、提高办学质量、扩大办学规模，而这些都需要有大量的资金投入。但举办者可投入的资金是有限的，不可能支撑得了如此庞大的资金投入，民办学校如果仅靠举办者投入的那点钱是无法办下去的，很快便会坐吃山空。因此，民办学校需要通过在办学中赢利，并把这些赢利作为后期的追加投资，这样才能保证民办学校的正常运转，使其发展壮大。由此可见，不以营利为目的最多只能界定为办学者不能将这些赢利收入自己腰包或挪作他用，而应将其全部用于后期办学。而允许举办者获得合理回报，也只是为了鼓励更多的人将社会闲置资本投入民办教育事业中来，并不等于民办教育是以营利为目的的。《民办教育促进法》第3条把民办教育事业界定为公益性事业，由这一规定可知，无论是要求取得合理回报的民办学校还是不要求取得合理回报的民办学校，都属于公益性事业，对其教育劳务收入，都不应征收营业税。其次，民办教育机构根据培养方式、培养目标和学习内容的不同，可以分为民办学历教育机构和民办非学历教育机构。民办学历教育机构是指民办教育机构根据国家教育部下达的招生计划录取的学生，按教育主管部门认可的教学计划实施教学，学生完成学业后，由学校颁发国家统一印制的毕业证书和学位证书。民办非学历教育机构是指民办教育机构通过各种培训、进修，受教育者完成学业后由培训部门颁发相应结业证明。非学历教育和学历教育相比最大的区别就是证书不被国家认可承认。根据《中华人民共和国营业税暂行条例》第8条第1款第（4）项规定，“学校和其他教育机构提供的教育劳务，学生勤工俭学提供的劳务”属于免税项目可知，营业税的免税主体是学校及其他教育机构；免税客体是教育劳务及学生勤工俭学提供的劳务。在《营业税暂行条例实施细则》的第22条第（2）项中，进一步明确界定了学校及其他教育机构“是指普通学校以及经地、市级以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校。”这里的国家承认其学员学历的各类学校指的就是进行学历教育的各类学校，当然包括民办学历教育机构。因此，应把民办教育机构分为民办学历教育机构和民办非学历教育机构，对于民办学历教育机构应免征营业税，而对于民办非学历教育机构则可征收营业税，但可依据法律规定享有税收优惠政策。

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