城社区治理中存在问题其对策64981 当前社区治理存在的问题

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我国城市社区治理中存在的问题与其对策

——以市淮区社区为例

社区是伴随着工业文明的开展而出现，伴随着城市化的进程而日益兴旺起来的一种新型的社会组织形式。随着中国的传统行政体制改革，带来了社区治理的新问题。本文正是在治理理论的指导下，对社区治理问题进展了探究。本文在阐述了研究缘起和了解社区治理相关概念后，以市淮区中虹社区等为例，对中国城市社区治理提出了三个问题，资金问题、管理问题等，并探讨了解决问题的对策。

<一〕研究的背景与意义

社区治理事关广阔社区居民的福祉，影响着经济和社会的和谐开展。当代中国城市社区治理状况表现为治理主体的单一化(政府>，治理模式为行政型主导社区，治理体系为垂直科层结构，治理关系为依附与庇护关系。社区治理根本上是在国家制度安排运作。其治理体制特点为：权力配置集中；自上即下单项进展；“政社合一〞；社会被国家结构化。然而，到80年代非国有经济的出现，大量国有企业的破产以与利益集团和民间组织的出现，使城市社区治理结构发生了深刻的变革。一方面，政府作为社区治理主体为社区提供了政策与法规；另一方面，非政府社区组织日益参与、渗入社区并介入社区活动。[1]传统的“单位制〞[2]趋于解体，使得原有的、以政府作为惟一主体的传统单一行政化社区管理体制的弊端逐渐暴露，阻碍了社区成员生活水平和生活质量的提高，这样便带来了城市社区重构的思考。治理转型是当下一个趋势，表现为政府推动与社区自治的结合。在党的十七大报告中，强调了要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。那么，从总体上看，城市社区治理是怎样产生的？传统城市社区治理存在哪些问题？怎样解决？要解答这些问题我们将治理理论与中国城市社区治理现状结合起来，本文以治理理论为视角，讨论中国城市社区治理产生与开展，在说明了社区含义后，以市淮区其中几虹南路等几个社区为例，分析了中国城市社区管理现状，存在问题与其原因，并为社区治理提供对策。

淮区社区治理现状

<1〕社区的组织结构

街道办事处：淮区共有夫子庙街道办事处、双塘街道办事处、中华门街道办事处、虹街道办事处、红花街道办事处。我调查的社区分属于虹街道办和红花街道办。都是由这两个街道办给旗下分属的八个社区作指导作用。

居委会：《城市居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织〞。但在实际的社区管理中存在着居委会行政化的倾向。虹区等这几个居委会承当了大量的法律规定外的属于政府行政部门职责围的工作；居委会配备专职干部，在职期间享受事业编制待遇；等等。

物业公司：物业管理公司是按照法定程序成立并具有相应资质条件，进展物业管理业务的企业型经济实体，是独立的企业法人，它属于服务性企业，受业主委托，对特定区域的物业实行专业化管理并获得相应报酬。这里，虹小区属于莺虹物业；怡馨花

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园属于城南物业；康居里属于瑞祥物业；等等。他们进展治安管理，负责业主的安全工作等等。

业主委员会：是指由物业管理区域的业主根据业主大会议事规如此选举产生，代表业主利益的组织机构。在调查中，大多数社区成立了业主委员会，但真正起到作用的却很少。

<2〕社区的功能设计

社区一般都具有社区规划、社区建设管理、物业管理、环境卫生管理、文化管理、人口管理、安全管理、服务管理等。考虑到居民的衣食住行，方方面面。

<3〕社区的服务体系

格社区的服务体系还是比拟健全的，构建了区域性养老、助残、家政、救助、法律、文化、卫生、教育和志愿者帮扶等服务网络和服务实体，在有条件的社区设立了相应的服务站点，如淮社区就在虹路段设立了虹社区服务中心，更加便民实用。

上面两项数据表示，居民目前对社区还是根本满意的，其中虹社区和大明路社区居民反映出不满意。我对社区实地进展调查，发现虹社区在服务体系上还是比拟完善的，它有独立的社区医院、服务中心等，但是在社区环境方面不太理想。同样，机场路社区环境更加恶劣。龙苑新寓靠街上的一排公寓房几乎都出租用于厂房，因为大明路是汽车特色街区，所以很多汽车修理厂在那里坐落，严重影响了社区环境卫生。但因为多头管理，造成互相推诿，环境问题一直得不到解决。

这图表数据主要反映了居民对居委会的满意程度，居委会是一个社区的载体，居委会管理工作的好坏，居民对居委会工作的支持与否，对城市社区治理来说是个很重要的问题。图上显示居民们对居委根本是满意的，其中居民对虹、大明路、机场路的社区居委会有不满意。

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以上一组调查数据反映出居民参与意识问题。在社区治理中，居民自治是现在的趋势。在同个社区里，居民参与意识上下直接影响治理效果。从图上不难看出，我国居民社区参与意识不强，积极性不高。

4、总体原因反思

综上所述，在调查的这些社区中，存在许多治理问题，根本原因是体制上的缺陷和社区开展在动力不足。社区居民自治组织

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作为一个独立于政府和企业之外的社会组织系统，距离真正替代政府和企业承当起社会所赋予的管理责任还有较大差距，目前我们不能将社区治理主体之间的关系处理好，也没有走上真正意义上的治理。在治理中，居民应是主体，但在中国，传统思想和现行体制影响下，都没有社区治理参与的意识，最终导致社区开展动力不足，引发了各种治理问题。

<二〕城市社区治理存在的主要问题

通过以上实地调查与分析，可以总结出在当前中国城市社区治理中出现的以下问题：

1、渠道单一，筹集资金不足

资金是社区管理的“血液〞，如果供血不足，会使得社区建设很难完成下去。《居委会组织法》规定，“居委会工作的经费和来源，居委会成员的生活补贴围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府和上级人民政府规定并拨付。〞按照这一要求，居委会的工作经费和人头经费应当由财政解决。按照省委、省政府湘发[1992] 12号文件规定，省市区三级财政每年给每个居委会拨款3000元。但是因为社区的“硬件〞“软件〞要求，这三千元对于居委会来说，无异于杯水车薪。因为无法运转，各市州、县市区已自行将标准提高到了3万元左右。尽管如此，仍难满足工作需要。

2、多头管理，缺乏统一服务

居民居委会、业主委员会和物业管理公司作为社区治理中的主体，三者分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度，共同对社区进展管理。因为社区多元主体都有着不同的利益，在现阶段各主体之间的利益还存在着某些不一致性。<1〕在居委会与物业之间。在现实中，一些居民委员会，对物业管理公司的管理工作不配合，导致物业管理公司工作的开展非常困难。许多社区的物业管理公司对居民委员会也不理睬擅作主，从而对整个社区的管理带来障碍。同时，居民委员会和物业管理公司对于社区的一些收费项目、创收措施争相管理；对于难点工作相互推诿，导致社区许多问题管理不清。<2〕居民委员会与业主委员会之间。随着房屋商品化，业主与居民的身份双重化，使得社区出现一支新兴力量———业主委员会。它是代表社区一个小区物业全体业主，对承受委托的物业管理公司的物业管理实行监视管理的自治组织。与居民委员会一样，业主委员会也属于自治组织，但两者的性质不同，每个组织所代表的成员数量和目标也有很大差异。居民委员会中可以包括业主在，可以代表业主的利益，但是，业主委员会却不能代表居民委员会中一定数量的其他住房承租户居民。只有当居民委员会中的居民全部是业主，居民委员会与业主委员会所代表的人是同一类对象时，两者才是没有区别的。当前，居委会对业主委员会干预过多，以致包办代替，业主委员会因为是在房地产主管部门操纵下产生的组成人员带有倾向性，但无代表性，因此就很难代表业主利益开展工作，这些是造成业主委员会与居民委员会关系不顺的主要原因。

3、社会和居民自主参与程度低

社区是与居民生活联系最直接、最密切、最全面的地域，居民才是社区真正的主人，因此居民有权对直接或间接影响自己生活的公共决策表达意见。中国城市基层社区居委会工作一直都是依附在基层政府行政体系下工作的，近来随着城市社会管理体制

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的改革，社区有进一步行政化的趋势。当前我国社区居委会工作的方法仍然是主要靠行政化方法[1]为主，结合一定的群众教育、居民组织和机构间的协调。我国城市社区居民参与的现状主要存在以下几个问题:第一，在参与的居民结构上，大多是以老年人主，而有技术有专业有能力的年轻人对社区的事情很少关心，即使关心并发现一些社区问题也只是发发牢并没有实际的参与行动。第二，居民参与的深度不够。目前城市社区居民参与还大多只是停留在社区号的卫生建设等事务或已经安排好的活动上，很少能在社区规划和社区建设等关系社区全局的问题上表达见。第三，在城市社区居民中，普遍缺少参与的愿望和动力。

四、完善我国城市社区治理的对策研究

<一〕国外城市社区治理的经验借鉴

1、国外城市社区治理的主要做法

中国城市社区建设的目标是使社区建设的开展速度与我国的改革进程相适应，使社区成为社会稳定的微观根底。能否实现这一目标取决于上述问题的解决与否。一些国家和地区推进城市社区建设很有特色，值得借鉴。

<1〕美国的城市社区建设在美国社会舞台上，主要有三大角色，即政府、营利部门(企业公司>和非营利部门。其中非营利部门又称为非政府组织或者社会中介组织。营利部门主要致力于经济的开展非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府如此在这两者之间，站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理。非政府组织在美国社区建设和开展中有着举足轻重的作用。这种组织是一种群众性的自治组织，与政府没有隶属关系，其领导人的产生也是选举的结果它的根本宗旨就是满足社区居民的需要。

<2〕新加坡的城市社区建设新加坡的社区建设强调“以人为本〞，突出“家庭〞和“邻里〞，具有浓厚的色彩。在每个居住密集区设点建立“邻里中心〞这种基层社区组织，每个邻里中心都集各种文化、娱乐、商业网点和便民服务于一体，为社区居民提供日常生活中想得到的所有服务。“邻里中心〞的一个重要特征是把社区服务和商业功能集于一身，吸引众多企业按市场原如此进展投资和运用，拓宽了城市社区建设的资金来源渠道，带来了城市现代化的变革。

<3〕澳门地区的城市社区建设澳门也有类似我国地城镇的“居委会〞———“街坊会〞，他是一个致力于民间服务的社会团体，和地居委会受街道办事处的“领导〞不同，“街坊会〞没有什么上级领导单位，纯粹是一个自发民间组织。“街坊会〞十分重视促进居民与政府的沟通和联系，经常与政府有关部门就社会政策、社会服务设施以与许多关系居民切身利益的问题交换看法，提出积极建议，并长期与政府合作开展社会福利服务和救灾赈灾工作，积极推动居民参与社会事务和公益事业，其资金来源大多靠社会捐赠与政府财政支持。

2、国外城市社区治理的启示

上述城市社区建设都是较为成功的。其原因在于他们能从各自的国情、区情出发，正确处理社区、政府、市场之间的关系。

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他们都有基层群众性自治组织。社区组织应履行的功能亦较为明确。同时因为各自情况不同，社区建设资金来源渠道上也各不一样。首先，美国是政府主导型的典型，换言之，社区建设所需资金主要靠政府财政投入和政策支持。其次，新加坡社区建设的最大特点在于引入市场主体即企业按着市场原如此进展投资运作来进展社区建设。相比拟而言，澳门地区的社区建设更多地依赖于社会成员的道德，即社区成员互相关爱、无偿捐助和救济。我国没有相美国那样强大的经济实力，现阶段不能单靠政府投入。我们可以学习新加坡和澳门，在引入市场投资前提下，积极教育社区成员，培养其主动参与的意识，同时由政府引导，共同治理社区事物。

<二〕完善我国城市社区治理的措施

1、确定居民角色，强调人本观念

如果说，企业改革和政府管理职能转变是促进社区开展的外在动因，那么，社区居体意识的增强就是推动社区开展的在动力。长期以来，市民一直是作为管理客体被动地承受着来自政府的行政管理，市民没有条件，也缺乏热情参与社会事务的管理，这样行政本钱就很高，总是遇到资金短缺的问题。一直以来，资金问题就困扰各社区，光靠外力支持，不是长远之计。这就要求我们需要培养居民的社区理念，推进社区治理。有一种关于的公民地位的观点把个人看作是在自治过程中扮演更积极作用的分享者。公民的人物超越了自立而迈向更大的公共利益；这是一个角度更广泛、更长期的观点。很明显这种对公民地位的解释对个人提出了更多的要求。它要求公民具有“一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。〞政府权利下放、增强服务功能、加强人本思想的宣传教育、培养居民自治能力，给予居民治理的空间，并且在社区治理中，让人们负有责任感，产生“社区是我家，人人都爱她〞的局面，这样会减少社区治理本钱，如此长远开展，具有现实意义。

2、明晰社区性质，突现服务功能

从社会生活层面看，社区可以被视为某个居住群体所共享的共同生活区域。这个区域不是硬性限定的，而是围绕社区的生活服务中心自然形成的生活圈，并且，不同的生活服务中心具有不同的辐射围，因而构成了不同的社区生活圈。社区生活圈是广阔居民群众在日常生活中满足物质生活需要的根本场所。随着单位体制的解体，社会生活从单位生活中独立出来，其中很大一局部的社会生活将在人们居住的社区中实现。因此，现代大城市的社区不仅要在物质生活上满足人们的需求，而且应该为人们的文化娱乐和社会交往提供服务。与之想对应的就是要明确界定政府与社区居民委员会在社区管理中的职责。管理社会是现代政府的四大<阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡〕职能之一，社区作为社会的缩影，政府理当尽责，因此，我们强调社区居民委员会的自治管理并不是要否认政府在社区建设中的作用，而是要求按照社会管理的运行规如此，各负其责，协调共进。

所以要致力于把社区建设与满足群众生活需求相结合，努力创新和建构社区的社会生活服务系统。从社会生活多样化、群众需求多样化的客观趋势出发，注重发挥市场机制的作用，注重发挥各类社会中介机构和各类社区服务组织的作用，探索以街坊地域为依托，形成政府、市场、社会、居民各方共同参与协作的多样化的丰富的社会生活服务系统，切实提高社区居民的生活质量。一是引人市场机制，发挥企业组织的经营管理效能，通过探索物业管理市场化、环卫保洁市场化等新机制，由企业化组织来承当各种社区生活服务功能，提高社区服务的经营管理水平和社会效益。二是培育各类服务组织，切实发挥便民利民的服务功

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