有关环境保护财政政策研究 财政政策存在的问题

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关于环境保护的财政政策的研究

摘要：改革开放以来，我国用近三十年的时刻走过了发达国家上百年才走完道路，制造了中国奇迹。但我国也未能幸免西方发到国家走过的“先污染，后治理”的道路，近年来也产生了严峻的环境污染问题。环境污染、资源枯竭、生态失衡等已成为制约我国经济、社会连续进展和威逼人类健康的要紧因素之一，因此，环境爱护势在必行。本文从财政政策干预环境爱护的理论依据动身，通过对国内外环境爱护财政政策现状分析，得出我国财政政策对环境爱护方面的问题与不足，提出适合的财政政策。

关键词：环境爱护财政政策

一、财政政策干预环境爱护的理论依据

（一）可连续进展理论

可连续进展要求进展“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的进展”。可连续进展的核心是进展，是以合理利用自然资源为基础，同环境承载力相和谐，经济增长与环境爱护有机结合的进展。可连续进展理论认为环境净化能力和自然资源是有限的和有价值的，并要求在经济进展的过程中，当代人不仅要考虑自身的利益，而且要考虑后代人的利益，即考虑代际资源配置和代际公平。从可连续原则动身，关于环境和自然资源的利用必定要考虑带给他人的损害成本和给后代人带来的机会成本，并使之得到经济上的补偿。可连续进展要求使用各种政策，包括财政政策来促使经济的进展与环境和资源相和谐。

（二）外部性理论

外部性现象是市场失灵的一种表现形式，也是政府干预经济的一个切入点。外部性传统理论认为：环境问题的根源在于外部效应。

外部效应最早由马歇尔提出，当时他称之为外部经济①（external economies）。外部效应是企业或个人行为对活动以外的企业或个人产生了阻碍，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有酬劳的现象。外部效应包括正外部效应与负外部效应，而关于企业和个人而言，产生正外部效应的情形比较少，因为企业和个人在理性的支配下，往往可不能去做服务于他人而可不能因此获得相应利益的事；而关于那种于己有利的事，尽管可能对他人产生不利阻碍，却无需承担相应成本的事，他们是情愿去做的，从而使负外部效应显现的情形比较普遍。依照微观经济学的观点，外部效应往往导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，使得企业或个人按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严峻偏离，而导致资源配置低效率，需要政府的干预。

污染是一种典型的负外部效应。由于某一厂商的环境污染导致另一厂商为了坚持原有产量必须增加一定的成本支出，如安装治污设施，这确实是外部边际成本；而制造污染的企业并没有承担相应的成本。由于负外部性的存在，使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化确定产量的严峻偏离，这使竞争厂商的利润最大化行为不能自动导致资源的帕累托最优配置，从而市场机制失灵，显现了非效率。在消费活动中，负外部效应造成的环境污染最典型的案例是汽车排放尾气、一次性塑料包装、生活垃圾等。假如这些消费

者没有为负外部边际成本付费，由此造成的环境问题要么由政府来承担，要么任凭环境连续恶化。

（三）公共产品理论

公共产品通过市场机制无法获得，需要政府提供并强制收费。依照公共产品理论：环境爱护具有典型的1公共产品的特性。

经2济学将所有的商品和劳务分成私人产品和公共产品两类。私人产品具有消费的排他性和竞争性，而公共产品则具有消费的非竞争性和非排他性。由于公共产品的这些特性，通过市场机制无法得以产生或提供。由于自愿价格不能强加于理性的人身上，因而对使用非排他性的公共物品所收取的价格必须是强制性的。环境爱护具有典型的公共物品的特点，既包括环境治理, 也包括环境服务。如优美的环境是人人所需要的，但清洁的空气、纯洁的湖泊保持是需要费用的，由于其公共物品的特性，令使用者对其的消费具有竞争性和非排他性。人们情愿消费优美的环境，而不愿承担为保持优美环境而需要的支出，即存在所谓免费搭车的现象①。从另一个方面说明，确实是环境爱护这种公共物品具有专门强的正外部效应，从而企业和个人都可不能去生产，这就使得市场机制下环境爱护的公共产品供给严峻不足，甚至会显现供给为零的局面。这一事实为政府介入提供了一个差不多依据，政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共产品的人收取费用。

（四）产权理论

明确界定产权是市场机制正常运行的差不多条件，按照产权理论：环境资源产权不明晰，专门难界定。

产权是一种财产权益，它包括与财产相关的所有权、使用权、经营权等一系列权益。假如产权不能明确界定，具有不确定性, 就会引起各种法律纠纷，从而打击人们对资源投资、储存、治理的积极性。产权理论的代表人物科斯曾提出在“零交易成本和标准经济学理论假定下，相关方面的契约产生有利于使福利最大化的安排，而这与产权的最初安排是无关的。”即只要产权界定清晰、交易费用足够低，当事人之间可通过自行协商、讨价还价来将外部效应“内部化”，因此市场本身具有解决“外部性”的机制，并非只有通过政府才能解决“外部性”问题。

然而，在现实生活中, 谈判、协商是要产生交易成本的，由于交易成本的存在，即使产权能明确定义，也不一定能保证达到帕累托效率的配置，更况且某些环境资源(如清洁空气、水资源、臭氧层等)具有不可分割性，导致产权难以界定或界定成本专门高。此外，外部效应的涉及面比较广，外部效应所带来的价值或缺失较难确定。在这种情形下，即使产权能明确界定, 有关多方利益专门难达成协议，因为和谐每个人的代价过于昂贵。为此科斯在1992 年提出：“——我想把斯定理作为分析在存在交易成本条件下的经济的一个基础——他并不意味着当交易成本为正的时候，政府的行为如政府经营、法律和税收、补贴等所产生的结果就一定可不能比通常市场中的个人进行契约更好。”②有鉴于此, 环境爱护仍旧离不开政府的干预。

以上我们讨论了环境资源配置的市场缺陷，由此可见，环境爱护作为一种公共产品, 具有专门强的外部性特点。但这并不排斥私人来生产这种产品的可能性。在某些条件下, 由市场提供环境产品既是必要, 也是有效率的。从经济学的角度看, 采纳市场手段总比政府直截了当干预要更富于效率，但由于环境问题的复杂性和公共产品的特点，私人手段所能适应的范畴和规模将比政府更受限制。因而环境爱护是市场机制自身难以进行的，仍旧离不开政府的干预，需要政府制定法规强制社会和企业对环境进行爱护，利用经济手段诱导经济主体对

①胡庆康、杜莉，现代公共财政学[M]，75页，上海，复旦大学出版社，2001。

①陈共：财政学[M]，43页，北京：中国人民大学出版社，2009。

②陶勇：论环境爱护的财政政策选择[J]，6页，经济问题探究，2001。

污染进行治理。也确实是说环境爱护是政府义不容辞的责任，其中政府财政在环境爱护中起着主导作用。

二、国内外资源与环境爱护财政政策的研究现状

资源与环境爱护财政政策是指国家为爱护生态环境和自然资源，向社会和公众提供环境服务，保证国家环境安全所涉及的政府收入与支出政策、措施。一个完整的资源与环境爱护财政体系框架包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境爱护政府预算支出制度、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场治理制度、各类政府环境基金治理方法等。

随着可连续进展概念的提出并受到国际社会的广泛重视，如何利用财政、金融等经济工具实3现自然资源的连续利用和对环境的爱护引起了经济学界的普遍关注，因此自20世纪60年代以来逐步形成了资4源与环境爱护财政政策的研究热潮，取得了许多成果。在西方经济学的理论体系中，福利经济学和环境经济学是研究资源与环境爱护财政政策的理论工具。福利经济学创始人庇古所设计的“庇古税”和经济学家科斯提出的科斯定理被认为是资源与环境爱护财政政策研究的理论基础。国外经济学界围绕操纵全球气候变暖、缩减污染排放等重大环境问题，在资源与环境爱护财政政策的一样均衡理论和实证分析上进行了大量的研究，具体包括环境税的设计与实施、环境税的国际意义、环境财政的分配效应和收入的使用等问题。专门是世界经济合作与进展组织（OECD）成员国在利用财政政策爱护资源与环境方面取得了丰富的实践体会，为世界各国环境爱护财政政策的实施提供了指导。

我国经济学界就资源与环境爱护财政政策一直比较关注，研究思路差不多上分为: 一是分

析我国现行资源与环境爱护财政政策的不足，并提出相应的政策建议, 如唐英①、李里②、陶勇③、梁劲④等。二是介绍并借鉴国外资源与环境爱护财政政策的体会，提出完善我国资源与环境爱护财政政策的措施，如计金标⑤等。三是由资源与环境爱护财政政策深入到环境财政体系的构建，也确实是不再局限于资源与环境爱护财政政策的浅层面，而是提出以环境财政作为构建公共财政体制的突破口，并探讨环境财政的职能、目标模式及构建环境财政体系的具体措施，如汤天滋⑥，马中、王耀先、吴健等。四是从环境财政收入——环境税收的角度切入，界定环境税收的概念，考察国外环境税政策，专门是OECD国家的成功做法，探讨在我国建设环境税制的思路，如王哲林⑦，武亚军⑧，付伯颖⑨，杨金田、葛察忠⑩等。总的来说,国内研究及其政策的实施在减缓环境破坏, 改善环境质量方面尽管取得了一定的成绩，但也存在着一些不足之处。

三、我国财政政策在环境爱护中存在的要紧问题

①唐英：与生态环境建设相适应的我国财政体制改革[J]，142-145，生态经济，2007。

②李里：促进环境爱护的财政政策选择[J]，176-175特区经济，2007。

③陶勇：论环境爱护的财政政策选择[J]，116-119，经济问题探究， 2006。

④梁劲：爱护生态环境的财税政策缺陷[J]，18-19，经济研究参考，2003。

⑤计金标：生态税收论[M]，北京，中国税务出版社，2000。

⑥汤天滋：环境财政: 构建公共财政体制的突破口[J]，78-79，财经问题研究，2007。

⑦王哲林：环境税的国际比较与借鉴[J]，78-82税务研究，2007。

⑧武亚军：绿化中国税制若干理论与实证问题探讨[J]，77-90经济科学，2005。

⑨付伯颖、齐海鹏：关于环境税收几个问题的探讨[J]，23-26税务研究，2002。

⑩杨金田, 葛察忠：环境税的新进展:中国与OECD 比较[M]，62-65，北京，中国环境科学出版社，2000。

（一）财政用于环境爱护投入的总量不足，占GDP的比例过低

从差不多完成工业化的发达国家体会来看，环境质量的改善是以专门大资金和技术的投入为依靠的。据统计，发达国家在本世纪70年代的环境爱护投资差不多占到GDP的1%——2% ，其中美国为2%，日本为2%——3%，德国为2.1 %。资金投入和环保技术二者正是中国最为稀缺的。改革开放以来，中国环境爱护投资（不计生态投资）的要紧渠道有:差不多建设项目“三同时”环保投资，更新改造资金用于老企业污染治理投资，都市爱护费用用于环境改善的公共基础投资，排污费返还于污染治理，综合利润留成用于污染治理，银行贷款，污染治理专项基金，环保部门自身建设经费，外国政府或国际金融组织援助我国环境治理项目的各种赠、贷款等。尽管在1980——1997年，中国环境爱护投资从最初的几十亿元增长到1997年的50214亿元，但在GDP中所占比重仍不到1%。因此，环境爱护投入的资金不足，制约着环境质量的改善。

（二）我国目前排污收费的标准过低，征收面较窄

向污染者收取“排污费”，是我国环保投入中最早、最稳固的一条资金渠道，是我国环境政策的重要内容之一。“排污收费”，即对排放污染物超过排放标准的企事业单位征收超标排污费，然后将其中大部分返还给被征收单位，用于治理污染。目前，从总体上看，排污收费最大的问题是收费标准过低，表现在收费数额大幅度低于治理成本，使许多企业宁愿交费也不愿投资于污染防治工作，而且只对超标准排放污染物的企业征收，难以刺激企业最大限度地降低污染的排放。此外，现行的排污费仅仅表达在对企业征收排污费上，而对消费者个人所产生的排污行为或对自然资源的消耗，却没有要求其承担一定的经济补偿。随着经济的进展，环境压力越来越大，连续实行这种超标排污收费制度，难以保证和改善环境质量。

（三）我国环保资金使用效益较低

据国家环保局的调查数据显示，我国工业废水处理设施投资中有2/3以上的投资没有发挥效益。1991——1995年，中国污水处理能力年增长率仅为1%。这意味着我国污染投资效益低下，有限的环保投资并没有产生直截了当的效益。导致这一结果的缘故要紧有:一是我国环保技术开发的资金投入有限，国内的环保设备技术含量低，品种单调，我国环保产业的进展远远落后于世界发达国家的水平。据有关资料推测，2000年世界环保市场将突破4000亿美元，但目前我国的环保产业产值仅占全球环保产业市场的1% ，年经营额300亿美元左右，不到国民生产总值的1%。以上海为例，具有中等规模的环保企业仅10来家，资产上亿的寥寥无几，中国的环保产业真正长不大。二是环保资金使用过于分散。我国污染治理投资的大部分都用于各点、源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资专门少。

（四）缺乏一套完善的环境税制

在市场经济条件下，环境税是政府用以爱护环境、实施可连续进展战略的有力经济手段。针对污染和破坏环境行为课征环境爱护税无疑是爱护环境的一柄“双刃剑”。它一方面会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调剂来纠正纳税人的税收负担，使其外部成本内部化，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏；另一方面又能够将课征的税款作为专项资金，用于支持环境爱护事业。因此世界发达国家早已课征环境爱护税，防治环境污染和破坏，为环境爱护事业筹资。

实际上，自改革开放以来，我国始终将环境爱护作为税制建设的一项重要内容，我国现行税制中环境爱护措施要紧包括:1.消费税。对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范畴,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。2. 增值税。对原材料中掺有许多于30 %的煤矸石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金，白银在一定时期内给予免税优待。3.内资企业所得税。规定利用废液、废气，废渣等废弃物为要紧原料进行生产的企业，可在5年内减征或免征企业所得税。4.外商投资企业和外国企业所得税。规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费

收入，可减按10%的税率征收预提所得税，其中技术先进。条件优待的，可给予免税。5.固定资产投资方向调剂税。对符合国家环境爱护政策,有利于爱护环境、减轻或排除污染的水土保持工程、防护林工程、森林爱护、高效低残留农药、都市煤气、集中供热、污水处理厂、垃圾处理厂等投资项目规定了零税率；而对一些污染严峻、不符合环境爱护要求的小冶金、小炼油以及部分化工项目规定按30%的高税率征税。

应当确信，上述税收措施在减轻或排除污染，加强环境爱护方面发挥了积极的作用。但同时我们也应该看到，我国目前尚未真正建立起完善的环境税收体系，面对日趋严肃的环境状况和可连续进展目标，上述税收措施所发挥的作用还远远不够。第一，与国外相对完善的环境爱护税相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税收。其次，在现行税制中为贯彻环境爱护政策而采取的税收优待措施的形式比较单一，要紧限于减税和免税，收益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而且显得力度不足，阻碍了实施成效。再次，现行消费税中的环境爱护措施显得比较粗糙，仍有进一步改进、细化的必要。

四、加强环境爱护的财政政策选择

（一）加强环境爱护的财政收入政策的选择

1. 拓宽环保资金筹措渠道，切实增加环保资金的财政投入

环境爱护和污染治理需要巨额的资金投入，需要政府加以鼓舞和支持。为了改变我国目前用于环保的财政资金投入不足的状况，有必要逐步提高财政资金的投入力度。为此，要建立政府环保投资增长机制，通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占GDP的比例或占财政支出的比例，同时明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率。因此，在我国财力有限、财政支出刚性较强的情形下，要大幅提高环保的财政投入尚面临许多现实的困难，因此，有必要寻求其他的资金筹措渠道。借鉴一些经济转型国家的做法，我们能够考虑建立环保专项基金，有偿使用，滚动进展。基金要紧来源是排污费、罚没收入等。

2. 改革现有的环境收费制度

在环境爱护中，要将环境治理与污染操纵放在同等重要的位置，改变目前重治理轻操纵的局面。为此，一要将资源补偿费并入资源税，同时要将资源税的征收范畴扩大到所有自然资源的开发、利用，同时提高税率，使其能够反映出资源的稀缺程度和实际价值；二要改革排污费制度，改变目前的超标排污费制度为达标排污收费制度，超标排放加倍收费并予以处罚的制度。即凡是向环境中排放污染物的单位和个人均按政府规定的收费标准，依照其所排放污染物的种类、数量、浓度和危害性等缴纳排污费；超标排污视为违法行为，除加倍收费外，还要给予相应的行政处罚。同时，各级财政应加强对排污收费制度的治理，改变环保收费机构自收自支的状况，实行收支两条线，列入各级财政预算综合治理，并保证财政资金的有效使用，幸免所收取的环保资金使用白费和挪为他用。

3．建立和完善我国绿色税收政策

第一，建议开征新的环境税。我国目前的环境爱护税费政策。的差不多格局是：收费为主、税收辅助、补贴配合。这些税费政策的实施，差不多上形成了限制污染、鼓舞爱护环境与资源的政策导向。但我国现行的排污收费制度，有着先天不足：收费标准偏低且不能有效运用；立法层次低，征收不规范；惩处力度不够等。针对我国的环境状况和现行税制中有关环境爱护税收措施的不足，以及排污费征收范畴较窄等问题，可借鉴国外体会，开征环境爱护税。依照当前国情和税收原则，建议第一开征含硫燃煤税、含铅汽油税两种环境爱护税。

第二，调整和完善现行的资源税。扩大征收范畴。我国的税制结构中要紧是流转税、所得税等，资源税所占比重专门小、品目过少；应提高资源税比重，扩大资源税税种，如水资源税、矿产资源税、森林资源税，逐步把有关部门现有的资源补偿收费纳入资源税范畴；在已有的试点体会基础上，在全国开展生态环境补偿收费；现行税制中对土地课征的税种有

城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各成体系，相对独立，造成征收困难，建议将土地使用税、土地增值税、耕地占用并入资源税，共同调控我国资源的合理开采开发。完善计税方法。将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，尽可能减少产品的积压和缺失，使国家有限的资源得到充分利用。资源税的开征不仅是为了取得财政收入，更重要的是为了爱护资源，提高资源利用效率。

（二）加强环境爱护的财政支出政策的选择

通过以上对环保公共性、危机性、复杂性的研究，我们可知生态环境建设是一项社会公益事业，环境爱护是一项以政府为主导的公益性活动，因此需要政府的大力支持和引导。同时政府作为社会的主管者，通过财政收入政策获得大量的资金，使政府有能力负起环境爱护的重任。其中爱护环境的财政支出政策的总的方针应是：完善财政支出结构，加大财政投入力度。具体政策措施表现在以下三个方面：

1．加大政府绿色投资力度

绿色投资其差不多含义是指在可连续进展和社会和谐思想的指导下，以爱护资源与环境为核心，以承担社会责任，促进人与自然和谐，兼顾经济、环境、社会三重盈余为差不多要求，从而实现社会经济可连续进展及社会和谐的投资活动。随着政府储蓄率的增加，政府自身成为投资的主体，在环境爱护方面政府应该加强绿色投资的力度，一方面应加大对环保产业的投资力度，为防止和排除环境污染提供更多更先进的物质技术设备，同时促进有利于环境爱护的配套公共设施建设，例如，大型水利工程建设、都市绿化建设、都市公共基础设施建设等；另一方面，加大对绿色产业的支持和引导力度，促进绿色产业的形成和进展，促使经济走上无害化、绿色化的道路。

2．加强政府绿色采购力度

绿色采购指的是要按照环境治理的国际标准，优先采购有利于减轻环境负荷的产品、原料和服务。政府是最大的采购团体之一，切实推行政府绿色采购制度的贯彻实施，使其标准化、法制化、规范化，有利于发挥政府对社会绿色消费的推动和示范作用。我国政府一直注重政府采购的环境爱护，在2002年颁布和实施《中华人民共和国政府采购法》就明确提出政府采购要有利于环境爱护的要求，2006年底环保总局和财政部联合公布的《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，则为我国在实践中大力推行政府绿色采购提供了重要的制度和政策保证。具体措施上一方面应扩大绿色产品采购清单，使更多的环境友好性产品进入采购范畴，促进绿色产业的进展；另一方面应完善绿色采购标准并加强监督治理，对产品和企业进行严格的标准限定，对违反绿色采购政策的采购活动进行严格的惩处，促进绿色企业之间的竞争。

3．加大财政绿色补贴力度

财政绿色补贴是指政府以补助、贴息等财政支出形式来鼓舞企业进行污染操纵和生产环保产品。由于环境爱护的外部性以及成本高等特点，企业和个人出于自身利益最大化的考虑，没有参与环境爱护的积极性，为了解决政府环境爱护的资金难题并调动全社会专门是企业参与环保的积极性，就要求政府加大财政转移支付的力度，提高他们的收益率。一方面能够提供优待贷款，对企业在环保项目上的投资能够在贷款总量、贷款利率以及贷款偿还上提供优待，让企业有动力去投资环保项目；另一方面对企业在环境爱护上取得的重大成就，应设立专项基金进行奖励或补贴，提高企业自身研发的积极性；此外，还能够通过税前还贷、加速折旧、财政贴息等措施对企业治污设备的更新换代提供资金补助。

参考文献：

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