部门行政法调整对象初探

摘 要 部门行政法不仅仅是一种行政法学上的分类方法或者是行政法的分类。其与部门行政管理也有着密切关系，以研究部门行政法的有关问题为核心，不仅能使行政法的研究工作进一步细化，也很可能会催生出一些边缘性的、多学科交融的崭新学科。

关键词 部门行政法 行政法

中图分类号：D912 文献标识码：A

一、普通行政法与部门行政法的关系

部门行政法也称行政法各论、分论(则)或特别行政法，这个概念似乎只存在于大陆法国家的行政法之中，这很可能跟德国的公法发展历程有着密切关系，（日本和我国的行政法都受到德国法的强烈影响）。 普通法国家的行政法由于是以实用主义为基点，完全建立在法院的判例基础之上，用法院判例确定的规则(比如正当程序要求)来调整各个行政领域的具体法律问题，所以在行政法的教科书中一般没有类似大陆法的部门行政法概念， 但有集中研究某个特定行政领域法律问题的著作，如《环保法》、《警察法》。学者们对部门行政法的认识角度会有不同，所以在怎么划分部门行政法问题上也会存在差异，但这并不影响部门行政法本身的成立以及研究价值，反而说明了多层面、多视角研究的重要性和必要性。或许从这个意义上讲，给部门行政法下一个普适的定义是没有多少意义的。因为每个学者关注的行政领域以及对这些领域的划定很可能是不同的。可是，至少有一点是非常明确的，部门行政法与行政法之间是种属的关系，是一般与特殊的关系。部门行政法是特定行政领域的法规范总和，是研究个性问题的。这样的论断大体上不错，但是如果仅仅停留在这样的认识上，显然不够精细，也不够准确。在笔者看来，普通行政法与部门行政法之间的关系应该是多层次的、多元化的，比如，以警察法学与行政法的关系作为一个个案分析，我们就不难发现，单从历史分析的观点看，它们之间的关系也绝不是简单的细致化、专门化的单向作用问题，而是双向交流、彼此影响、相互激荡。而且，部门行政法在很多特殊领域、很多特定问题上都具有原创性， 并且渐渐形成了自给自足的法规范体系。甚至，部门行政法还有可能由于在研究中需要多学科的融合与整合，进而发展成为一个边缘性的、崭新的学科。

(一)从单向到双向。

从历史发展观看，行政法的发展很大程度上是源自部门行政法，是从部门行政法的发展之中汲取了养分。陈新民博士在研究德国公法的发展时也指出:“正如同任何法学学科发展的轨迹一样，行政法也是先由分散零落的个别行政法律，也就是所谓的各论发展，尔后，才形成总论的体系，而竟其功。” 由各论到总论，是行政法的一个粗略的历史发展进路，也是行政法研究方法的一个质变。正是由于理论结构的自我完结性进一步提高，以及研究范畴与方法的进一步明确，尽管与刑法、民法相比缺少了一部实在法意义上的法典，仍然催生了作为独立学科的行政法学。但是，在随后的发展演进过程中，随着行政法自身理论的完善和自足，也对部分行政法施加了越来越大的影响力，两者的关系逐渐变为相互作用又相互影响、相互激荡。一方面，发生在部门领域的行政实践，发展极其迅猛，很多推陈出新的改革举措都在这里起步与腾飞。部门行政法对实践的变化与需求感觉也最为敏锐，从行政实践中提炼出来的实证性研究成果，会为行政法学总论的存在方式进行检查、反思和重构提供难得的契机。另一方面，受部门利益驱动，以及微观视野的局限，部门行政法在发展之中或许会发生这样或那样的偏差，需要行政法从宏观政策上的导引与制约。必须解释的是，上述从单向到双向的发展脉络，是对学科历史发展的高度理论抽象与提炼，是从宏观角度对主流运动趋势的简约概括。我决不否认，在每一个历史演进的过程中、具体环节上，都可能会存在微观的双向交流式的互动、互进。但这并不影响上述认识的基本“真实性”与基本价值。

(二)微观层面的自成体系。

部门行政法的研究决不是行政法原理和原则的简单翻版与再现，不仅仅是具体应用，更多是创造性的工作。如德国学者平特纳指出的，“普通行政法如同民法典的总则部分是从行政法各个领域中抽象出的一般学说。特别行政法中某些领域与普通行政法联系甚微，而自成一体。” 换句话说，就是在部门行政法的特殊领域、具体层面上，很可能会出现若干个颇具独立品格、自我完结的微观体系，与部门行政法之间又构成了上下位阶的种属关系。

二、部门行政法研究的几点思考

（一）部门行政法的研究内容，应取材于各具体行政领域实践。

当前，我国部门行政法的理论和实践都很落后，因而部门行政法的研究不能从抽象到抽象，而应力求服务于部门行政法制建设实践。援引有关行政法基本理论是必要的，但不能空泛。比如，环境行政法研究中，如果忽视环境行政侵权责任、环境行政补偿等间题的特殊性，就会导出偏颇乃至错误的结论。部门行政法研究只有直面现实生活中的热点、难点问题，给出切实可行的解决方案，才有助于部门立法质量的提高，行政执法行为的规范，依法行政意识的加强，部门行政法体系的完备。

（二）部门行政法的研究方法，应以行政法基本理论为指导，通过具体行政实践，发现其内在的行政法意蕴。

当前，我国政府各行政部门的许多工作人员并没有意识到“行政法就在我身边”，自己每天打交道的工作就是部门行政法的范畴，发许可证是行政许可，赴基层检查工作是行政监督检查，发“文”、“函”、“批复”是抽象行政行为，而上下级之间无时无刻不在发生行政组织法律关系。相当多的部门行政法制工作者“只见树木，不见森林”，逃不脱行政本位、部门本位的束缚，行政法治观念十分淡薄，在国家机关工作人员中，知道法治的基本要求的人极少。在工作中贯彻或注意法治要求的人就更少，甚至都很少提到法治，听到的都是依法治这里，依法治那里这类话语。只有主动将行政法基本理论积极应用于具体行政实践，才有可能使“行政管理法制化”落到实处，也有助于行政法的人权保障功能的真正发挥。

（三）部门行政法的研究意旨，应力求以现实具体行政实践为基础，并寻求内在的独立学术品格。

行政法本身就植根于纷繁复杂的行政实践，行政法律规范也相对多变。而这一特点在部门行政法领域就更为凸现。当前，我国各部门行政法体系并不完备，法律条文变动频繁，各部门行政法学也多成为实在法的回音壁，机械被动地反映现实生活，在多变的法律条文之后“亦步亦趋”。但是部门行政法学应从探求条文背后的“精神内核”和抽象原理入手，着力于对超越条文的理性层面的探求。通过对部门行政法内在理论的探讨，比较部门行政法研究的深入开展，使其在价值层面和理论分析上起到对实在法的导向作用。以药品行政法为例，就可以通过对美国《食品、药品和化妆品法》、英国《药品法》、日本(药事法)的比较研究中，提炼出各国药品行政法的共同价值取向在于确保药品安全有效，维护公民的健康权，从各国的药物业准入制度比较研究中，抽象出药业准入许可的共同原则和最低要求。

（四）努力培养各部门行政法的专业研究队伍，并力求部门实务工作者和行政法专家学者的有机结合。

当前部门行政法研究队伍尚呈分散化趋势，研究人员多由部门实务工作者，如该部门、行业所涉的国家部委的法制机构(如政策法规司、办公室、研究室等)及各级部门行政执法人员，部门所属高校的有关部门行政法专职教研人员，和少量的行政法专家学者三支队伍共同组成。但部门实务工作者虽然天天与行政法打交道，却由于忙于日常繁杂的行政事务之中而很难专注于深入理论探索。部门高校教研人员虽有相对集中的精力，但所处外在环境为行业院校、单科院校，也就决定了其外在人文氛围的医乏，法学资料的短缺，激励机制的不足;而研究人员自身素质和视野的局限，也制约了研究的进一步深入。而行政法专家学者大多又在部门行政法的技术壁垒前望而却步。缺少一支专究人员自身素质和视野的局限，也制约了研究的进一步深入。而行政法专家学者大多又在部门行政法的技术壁垒前望而却步。缺少一支专门化的高质量研究队伍，成为制约部门行政法深入研究的重要原因。

故而，笔者设想，各部门行政法研究中，可以由国家有关部委局的官员牵头，成立国家级“某某部门行政法研究组”。务求充分汲取来自部门行政立法和执法实践人员的真知灼见，注重就本领域涉及的技术问题求教于有关技术专家；就本领域涉及到的行政法治中的共性间题，建立与行政法专家学者的及时性、经常性沟通机制。有选择地在部分高等院校、科研单位建立一支人员精干、素质较高、兼具行政法学的基本理论素养，以及部门行政的必要背景和制度知识的部门行政法专职研究队伍，从事部门行政法的理论和实践的专门研究。

三、部门行政法的体系建设

我国目前部门行政法体系建设虽然较二十年前有了巨大进步，但客观地说，仍然存在不少缺陷。首先，部门行政法立法上，相当多的行政领域还没有一部严格意义上的“法律”、尚处“无法可依”的阶段，故而只有不得已求其次，求诸行政法规、部门规章乃至规范性文件、甚至部门领导的讲话来指导具体行政管理的运作。第二，已有的部门行政法立法质量还有所欠缺，这表现为，部门立法的色彩十分浓厚，相当多的部门基本法是按照国家部委的工作流程和制度进行区分，构造法律的实体框架，而对行政相对人权益的保护则常置于无足轻重的地位。同时当前部门行政法的立法推动力量主要是在国家行政归属行政管理部门，其往往有“唯我独尊”的观念，抱有自己制造完善的、排它的部门行政法体系的思想，立法中“借法扩权”，无视其他相关部门的相应职责权限，使得各层级行政法律规范冲突时有发生。第三，部门行政法的解释、编纂工作还没有充分开展。我国部门行政法解释不管是理论还是实践层面都十分落后，理论上法学学者多在司法解释、立法解释和法律解释的一般间题上挥毫泼墨，而行政解释却无人问津，而部门法制工作者往往认为解释似乎天经地义，有的根本没有把自己的“答复”、“意见”上升到法律解释的高度来认识。同时部门行政法的编纂也不够系统，即使编纂了也多限于内部行政执法人员作工作参考，行政相对人往往无从得到无从知晓，这既有悖于法治社会“透明行政”的要求，更不利于公民、社会对法律的普遍认同感的形成，也使得法律的权威大打折扣。

笔者对于完善我国的部门行政法体系有如下的初步设想：首先，在我国现实情况下，应利用现有的法治资源，以各主要行政管理部门的主要管理职能为基础，按照国家法律形式体系的要求，将与某一行政部门密切相关的各种法律规定有机组合起来，形成一个自上而下、法律形式统一、内容衔接完备的部门行政法体系。第二，努力提高部门行政法的立法质量，在保障具体行政领域管理职能有效行使的前提下，树立“服务行政”的理念，注意立法中公民行政权益保护色彩的加强。同时，认真解决与其他行政管理部门职能交叉重叠的间题，并注意立法的衔接协调。第三，加强部门行政法的解释与编纂工作。使部门行政法解释工作常规化，解释形式规范化，解释内容科学化。加强对部门行政法的梳理，对有关法律文件进行定期的公开整理与编篆工作，使所有利害关系人都有机会了解，促使其得到普遍的贯彻与实施。通过以上这些举措，使我国部门行政法建设走上科学化、民主化、理性化之途，为我国行政法治建设做出应有的贡献。□

（作者：中南财经政法大学法学院行政法学研究生）

注释：

陈新民.德国公法学基础理论上册.山东人民出版社2001年版，第118页.

孟鸿志.论部门行政法的规范和调整对象.载中国法学,2001年第5期.

宋华琳.邵蓉.部门行政法研究初探.浙江省政法干部管理学院学报,2005年第2期.

陈新民.德国公法学基础理论上册.山东人民出版社,2001年版，第123页.

[德]平特纳.朱林译.德国普通行政法.中国政法大学出版社,1999年版，第3页.