论规划环评中的公众参与机制

2022-03-22 11:22:21 | 浏览次数：

[摘要]

环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。公众参与是环评机制能够发挥效用的关键。但是我国目前的公众参与机制在法律规定、公众参与人员素质、范围、形式等方面存在不足，使环评制度在很大程度上流于形式，进而在探讨如何完善环评中的公众参与机制，真正形成“阳光环评、民主环评”的机制。

[关键词]

环境影响评价；公众参与；公众参与机制；阳光环评；民主环评

一、厦门PX事件引发的思考

厦门海沧PX项目，是厦门市引进的一项总投资额108亿元的对二甲苯化工项目，该项目号称厦门“有史以来最大工业项目”，选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币，原国家环保总局国家发改委核准通过PX项目，于2006年11月正式开工。但由于PX项目区域位于人口稠密的海沧区，与厦门岛仅7公里之距。项目开工后其安全问题便遭受广泛质疑。105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧项目迁址建议的提案’。提案指出，离居民区仅1.5公里的项目存在泄漏或爆炸隐患，必须紧急叫停项目并迁址。但遗憾的是厦门市政府没有采纳他们的建议。6月1日，数千名激愤的厦门市民以“散步”的名义，上街游行，“反对PX，保卫厦门”。6月7日，原国家环保总局副局长表示，国家环保总局将组织各方专家进行厦门市全区域的规划环评，就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究，并提出综合性建议。若不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市总体规划环境影响评价”。12月5日，环评报告简本向社会公布，以多种形式征求公众意见。其后公众座谈会召开，参会的71%的发言者反对建设PX项目。12月18日，《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛。

PX事件引发笔者的思考：己通过法定环境影响评价程序批准的PX项目，为何会引发公共事件？这涉及到项目环境影响评价的局限性和公众参与环境影响评价的不完善。

二、规划环评中的公众参与

规划环评是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度.为了从源头上保护环境，对规划进行环境影响评价是十分必要的.规划环评不同于项目环评. 规划的大范围性与高水平性使规划环评能够较好地解决长期的、区域性的环境问题. 规划环评有助于解决不能在项目层次上解决的冲突，并且能够分析大量项目的累积环境影响. 进行规划环评的初衷就是要将环境保护的思想尽早地纳入到决策的过程当中，使环境因素与社会、经济因素一样，在规划形成之时即得到重视，使规划更加符合可持续发展的要求。

公众参与是一个连续和双向交换意见的过程，以增进公众了解政府机构、群体组织和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程，积极地征求全体有关公民对涉及项目决策、资源利用、备选方案及管理对策的酝酿和形成信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。公众参与包含了信息的馈给和反馈，其目标是给公民表达自己的意见和听取别人意见的机会，使公民有机会影响决策；行政部门与公民间进行双向交流，最后将公众参与的成果用于EIA和SEA中。不难看出，公众在环评中的参与作用是很重要的。

环境影响评价中的公众参与，是指项目方通过环评工作同公众之间直接的双向交流，通过公众参与，全面了解环境背景情况，掌握重要的、为公众关心的环境问题。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。通过公众参与，掌握群众关心的公共资源及具有美学、文化、生态、历史价值的享受性资源。公众参与是环境保护领域的一项基本原则，公民通过一定的程序和途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使该项决策符合广大公众的切身利益。事实证明公众参与作为一项基本原则在环境影响评价中发挥着特殊的作用。我国2002年颁布的《环境影响评价法》对有关公众参与的内容作了明确的规定。无论从维护公众的环境权益还是提高环评的决策质量等方面，公众参与的作用都是不可替代的。

三、公众参与规划环评的必要性

环评作为一种“防患于未然”的手段远远胜于事后的补救，这种制度的确立促进了环境决策的民主化，公众参与一直被认为是环评的最基本原则，有其不可替代的必要性：

第一，公众参与有助于促进环评的民主公正性和决策科学性。

在各项规划制定过程中，政府部门的权力之声掩盖了公众的声音，公众没办法表达自己的环境诉求，因而环境权益也得不到保障。如引起争议的PX项目中，如果在环评阶段能及时让公众知晓相关环境信息，倾听各方意见后再做决定，也许不会招致如此激烈的反对了。政府虽然可以代表公众视线公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性，而公众是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有着切身的认识和感受，因此做出的评价也比较公正，是最有发言权的。建立公众参与的环评机制，能够集思广益，避免浪费，提高效率。

第二，公众参与环评机制有助于提高公众的环境意识

公众参与环评机制不仅有利于保护自己的合法的环境权益，也起到了动员全社会的力量，充分发挥各方的积极性、主动性和创造性保护生态环境，尽量采取有效措施减轻和防止环境侵害。

四、公众参与规划环评的局限性

（一）法律规定的不足

《中华人民共和国环评法》①没有明确提出公众参与这个概念，只是包含了公众参与的内容，且缺乏可操作性，而《环境影响评价公众参与暂行办法》对项目环评的范围、公众参与的形式，及各种形式都提出了富有操作性的办法，但是对于规划环评的公众参与，虽然列出专章，却没有可操作的做法，现行规划环评的公众参与都是参照项目环评公众参与的规定来进行的，实际上，规划环评与项目环评有很大的不同，如具有不具体性、前瞻性、指导性、范围一般也比项目环评大得多，其公众参与与项目环评相比，更加复杂，应有一些与项目环评不同的办法，如扩大环评简本的公示时间、必须进行专家咨询，对公众参与人员的层次要求及来源要求，如遇到公众参与结果多数不同意的情况，该如何操作，以上这些方面，必须在法律法规上予以规定，以使公众参与具备较强的可操作性。

（二）参与人员素质要求不明确

现在公众的环境意识已经得到很大提高，但规划环评的公众参与还存在一个参与人员的素质问题，在项目环评的公众参与的实际工作中，常常会遇到这样的极端情况，极少数与项目密切相关的相邻业主或是出于对项目完成后对自己生活质量影响的担心，或是希望项目业主能拿出一部分的补偿金，从而极力反对项目的建设，即使环评经合理认为分析项目的实施不致对环境产生明显环境影响。而其他公众由于该项目对自己生活不致产生什么不利影响，对项目实施与否漠不关心，这两种态度都不利于体现公众参与的意义与价值。

众所周知，现在环评通过率非常高，这其中和委托方与环评机构的利益关系直接相关，委托方希望项目或规划顺利通过，而环评机构为了顺利完成环评最终获取环评撰写经费，肯定会作出项目或规划在环境影响范畴可行的结论。现在的公众参与工作一般均由项目业主或规划承担方委托环评机构连同环评整体工作进行，而环评机构为了保证环评通过，避免出现不利或激烈意见的公众参与，而对环评顺利通过造成麻烦，会采取尽量简化公众参与面及参与办法，选择性的挑选公众及专家，避免尖锐的公众参与意见。这样环境影响评价及其公众参与为项目或规划把关的作用相对弱化。把为环评把关的责任全部推给管理部门显然有失公允。而规划环评与项目环评相比，牵涉范围更广，环境影响更为复杂、深远，所以规划环评对公众参与的对象、人员组成与素质应有比项目环评更高的要求。

（三）参与的时机过晚

按照环评法的规定，在规划草案报送审批前及在报批建设项目环境影响报告书前进行公众参与。这时规划或项目的基本框架已经完成，公众参与时机显得太晚。建议在规划或项目可研阶段就进行一定形式的公众参与，征求专家及普通民众对规划或项目的建议，而且对环境影响重大的规划，公众参与要贯穿在规划编制的全过程中f在项目可研、修改、报批阶段都须采取一定形式的公众参与，甚至在规划批准后的实施阶段也可进行公众参与，以监督规划的实施是否符合环评的要求。

（四）流于形式、缺乏反馈。

现在公众参与工作一般是由业主单位委托环评单位进行，为了保证环评的通过，使公众参与不致成为项目的拦路虎，环评单位会采取缩小公众参与面，多采用问卷方式，少采用听证方式，问卷内容简单，回避敏感环境问题，尽量避免聘请可能提出尖锐反对意见的专家等做法，得到令评价单位满意的公众参与结果，好使环评顺利通过。建议环评法在修订时，应把公众参与通过与否作为规划环评是否通过的必备条件，这样才充分体现了以人为本及科学发展观的思想。

五、公众参与规划环评的完善机制

（一）完善相关法律规定。国家应当重视规划环评在环评程序中的作用，制定并完善规划环评相关的法律法规，特别是对于规划环评中的公众参与应当具体规定，如扩大公众参与环评的范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。

（二）在环评的各个阶段应规定公众参与。公众越早介入该环评程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与。公众参与应当介入到整个环评程序中，提高决策的科学民主性。

（三）应当明确规定征求意见的公众范围。尽管专家对环评报告的评审时公众参与的一个重要环节，但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通民众意见，因此，应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外，还必须征求受项目影响的公众意见。同时，应当加强公众的环境素养，尽量限制为一己私欲和漠不关心的公众参与介入环评，这样既保障了公众的环境权益，又体现了环境决策的民主性。

（四）应当完善公众参与的方式。公众参与环评不仅限于小范围的问卷调查，为确保公众参与环评的有效性，还应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家代表进行审查，对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外，还应当赋予公众申请发动听证程序的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采纳。此外，应完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时，应将回收的公众意见，包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门一并审查。

此外，国家还应当鼓励以环境公益为目的的社团的成立和发展，为环保方面的NGO提供宽松的社会活动空间和完善的保障制度，使他们能有效地发挥作用，成为政府和公众之间的桥梁，增强公众参与环境保护的力量。

六、结语

规划环评中的公众参与如同规划环评本身一样，是一个刚起步的新鲜事物，无论法律

规定还是从具体的实际操作中，都还存在着一定的问题，但我们相信，随着社会逐步走向法制化、规范化，公众参与在实践中会逐步走向成熟，成为规划环评中不可或缺的部分，起到越来越重要的作用。总之，环评呼吁充分的公众参与和谈判过程，我们期盼厦门PX事件引发的民愤积怨得以消除，取而代之的是事前的制度化的公众参与，形式上的环评也逐渐消失，取而代之的是：“阳光环评”、“民主环评”。

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