浅谈我国政府管理体制改革

摘要:自十七大相关报告发布以来,学术界以政府职能转移为核心,对我国政府管理体制的改革提出的更新的理论突破和更高的实践要求。本文从几个在十七大相关报告中被多处提及的问题入手,为我国政府管理体制改革提出了一些由小见大的建议。

关键词:政府管理体制改革政府职能

政府管理体制改革是深化改革的重要环节,十七大报告在加快政府管理体制改革方面有许多新的理论突破,提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”、“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”、“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”、“减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”、“让权力在阳光下运行”等等。这一系列新观点、新论断、新部署的提出,不但重新明确了政府管理体制改革的重要性,而且对深化政府管理体制改革具有重大指导意义,是今后很长一个时期我国政府行政管理体制改革的重要指导思想和政策依据。

一、把政府管理体制改革放到更高的位置。

在经济全球化和经济知识化这两场当今最大的社会革命冲击下,我国面临国际挑战和国内矛盾的双重深化,我国政府管理改革与创新不但必须,而且紧迫。这似乎已经在中国近十年来政府管理研究中已成定论。如何改革创新,改革的先后顺序如何确定,改革的方向如何定位等等实际问题在多个地区进行着探讨研究和摸索实验。然而,政府管理体制改革这个相对抽象的概念,却始终得不到应有的重视。

把政府管理体制改革放到更高的位置。首先,这是解决我国经济和社会发展中诸多突出矛盾和问题的迫切要求。政府对企业投资经营活动直接干预过多、机构设置不合理、职能交叉重复、政绩考核体系不科学,导致了政府管理职能的越位、缺位和错位,成为单纯追求GDP增长速度、投资盲目扩大和资源严重浪费的重要原因。其次,这是深化其他领域改革的重要前提。政企、政资不分的问题不解决,企业难以成为真正的市场主体;行政性垄断及地区封锁不打破,统一、开放、竞争、有序的现代市场体系难以真正形成;政府职能和管理经济的方式不转变,也难以建立起有效的宏观调控体系和完善的社会保障制度。第三,这是全面提高对外开放水平的客观需要。加入世贸组织对政府管理体制与管理能力提出了新的挑战,更有效地把握经济全球化和产业结构加速调整、科技进步迅猛发展带来的机遇,迫切要求推进政府管理体制改革,使之与国际通行规则相衔接。

二、政府管理体制改革的核心:职能定位。

行政管理体制改革,关键还是要界定管理体制改革的范围。说政府不缺位、不越位、不错位,这个概括非常好。但是必须补充的是:不缺位、不越位、不错位的前提是定位。而只有把政府的行为权力范围定得非常明确,才能不缺位、不越位、不错位。通常的说法是,政府要做政府的事,市场要做市场的事。说得非常正确,但在实际操作中,这也是很难真正做到的。

现在对改革提出了很多评价,有很多争论,其实归根到底都涉及对政府职能的一个评价。说搞市场化改革,并不意味着政府的职能要全部退出来。市场经济下,政府、市场职能之间的界定更加重要。国内外学术界百年来没中断对政府行政权力范围的研究。无论是亚当斯密的守夜人理念,还是弗里得曼的“有限政府论”;不论是凯恩斯的政府积极干预理论还是萨缪尔森的“政府与市场结合理论”。都在不同角度明确着政府行政权力的范围和作用,必须进一步界定好政府与市场的关系。

下面以卫生、教育领域改革为例。对于这部分资源市场化配置,有人提出现在老百姓看不起病、上不起学等问题主要来自于市场化改革,认为不如回到政府统管卫生的体制中去。这种想法,我们非常理解,但同时也不得不指出,不但这高估了财政的承受力,也忽略了卫生、教育产品中公共品与私人用品的分类。

卫生监督执法、重大疾病的控制与预防、健康教育等是公共品;计划免疫、传染病预防、地方病防治与管理、妇幼保健与计划生育、从业人员健康教育等,具有公共产品的属性;而非传染性的各类个体性疾病,以及高层次的个人消费服务,应由个人承担费用,是私人消费品。因此,一方面,政府有责任为社会提供最基本的卫生和医疗服务,卫生机构有责任为重大社会性疾病的预防提供免费的服务。另一方面,医院、卫生院要有盈利目标,要有成本核算,要考虑市场需求,要根据医院与政府资源的关系和所提供产品的性质,来界定这些领域中的市场化比重。实践证明,行政包干成分太大,会影响卫生机构自我积累能力和发展后劲。但只按盈利目标来发展卫生,就会使卫生的公共类产品消失。因此,卫生资源的市场配置与卫生产品的政府责任,是需要分工结合的。把握这两方面结合的度,是一种领导艺术,也关系到改革的成败。

同样,推进教育改革,也需要正确定位政府与市场的关系。教育是一项需要超前的事业,从事教育是一种高尚的、培养人的工作,我们教育的目标是培养德、智、体全面发展的人材,教育具有公益性,这是多年来达成的共识。但在计划体制下,我们把教育事业变成了由国家大包大揽的行政化事业。其后果,一方面,在用心上、口号上极其高尚;另一方面,教育行业资源政府统一配置效率低下且大量流失,教育经费严重不足,教育水平不适应经济发展和国际化的要求,教育规模和质量也满足不了民众培养子女的需求。因此,借助社会力量扩大教育资源成为教育改革的重要环节。比如,办学体制和后勤服务的社会化,校办工业和出版业的产业化,房地产管理的市场化,培养学生的方向与规模与市场需求挂钩,学生资助来源的多元化等,均是有必要的,也取得了巨大进展。因此,问题不是出在教育改革上,而是出在一些地方教育全盘产业化、唯利是图的乱收费和不公平上;出在本是公共品的市场化,本是市场化的产品要行政干预甚至设租寻租。现在要做的事,是如何把政府对教育的责任与市场对教育资源的导向很好地结合起来。事实上,教育全公有公办财政是无力支持的,也是难以提高质量的。

教育与卫生只是一个既包括公共品也包括非公共品的大领域从而提供的例子,简单地说要靠政府行政力量来解决其各种问题,既脱离现实,也不符合辩证法。在教育与卫生领域推进改革,关键也是界定好政府与市场的关系。在企业改革等其他领域也存在类似的矛盾需要很好地解决。在经济资源合理配置中,处理好政府与市场的关系,实际就是要解决既界定的政府职能范围的问题。政府与市场既要“分离”又要“合作”。发挥市场的作用,并不否定政府的作用。同样,发挥政府的作用,也不是排斥市场的作用。政府与市场的关系应该是相互补充与促进的。政府作用要符合市场经济规律,随着市场化改革的加快,政府的作用也在发生变化。总体上,是从市场机制充分发挥作用的领域逐步退出来,从政府不该管、或者管不好的领域撤出来,把政府该管的事管起来,并且管好。

三、政府管理体制改革的其他可行性提议。

1.转变管理理念,确立“执政为民”的服务行政理念。

民主是现代政治社会的基石,政府的一切公共行政行为, 都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求, 都必须对公民承担责任。从根本上讲,人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应是判断公共管理是否成功、是否有效的唯一标准。借鉴其他国家在处理政府与社会关系方面的成功经验,要对政府与社会的关系进行重新定位,寻找出政府与市场、政府与社会的合理界限,确立“执政为民”的服务行政理念,实现政府服务以社会公众为导向,并不断增强对社会公众需求的回应力。在社会主义市场经济条件下,政府更应该从人民群众的利益和需求出发,树立公仆意识和服务意识。这不仅是现代社会民主政治发展的客观要求,更是由我国的社会主义性质和党的“全心全意为人民服务”根本宗旨决定的。

2.转变管理方式,摒弃传统落后的管理方式,实行新的管理方式。

一是一改过去政府不讲成本,决策缺乏民主化和科学化,浪费严重的现象,通过建立公共服务取向的政府业绩考核系统,实现由过去的强调投入和预算转为关注产出。二是放宽规制,实现从官僚化的程序型管理向刺激主动型管理的转变,充分调动一般工作人员的积极性、主动性和创新性。三是适度分权,将社会服务和管理的权力下放到基层、社区和中介组织,建立健全政府负责、社会协调、公众参与的公共管理新格局。

3.在管理过程中实现由人治向现代法治的转变。

长时期以来,由于我国法制建设滞后和国人法治观念淡薄,有法不依、执法不严、违法不究、执法不公的现象在一些地区和部门依然存在。特别是一些行政部门和垄断性行业,在利益的驱使下,利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化,以致产生了以寻租为典型特征的权钱交易。这不仅严重干扰了市场经济的正常运行,而且也不利于政府自身的发展与完善。因此,在继续加强立法建设的同时,推进依法行政,切实保障各项公共事务都能依法进行,营造出依法治国的高度权威,也是新时期深化我国政府行政管理改革、进行新公共管理改革的关键之一。◆

参考文献:

[1] 胡锦涛.《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》.新华网2007年10月24日

[2] 薄贵利.《我国行政体制改革的总体战略论纲》.学术研究.2006年第5期

[3] 李琪,董幼鸿.《论公共服务型政府的建设与创新》.中国行政管理.2004年第11期

[4] 刘畅.《政府管理体制改革的几点建议》.中国科技信息.2008年第24期

作者简介:黄玮(1986.4-)男,汉族,广西钦州人,广西民族大学管理学院行政管理专业,硕士,研究方向:政府管理。