失独风险、利益损害与政府责任

计划生育政策使独生子女家庭承担了额外的、非自愿的丧子风险。从这一角度来讲，我国政府此前实施的生育政策对失独家庭造成了利益损害，应当给予一定的补偿。本文认为，在失独问题上政府责任可以分为三个层次，分别是救助责任、补偿责任和优待责任。针对当前失独群体财政扶助中存在的问题，提出应当明确财政扶助的补偿属性，在扶助标准上实现城乡统一，以及由中央政府承担财政扶助的主要责任等政策建议。

关键词：失独群体；丧子风险；政府责任；财政扶助

中图分类号：C92-05 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2017）04-0077-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2017.04.008

一、研究背景与问题提出

1982年计划生育被确定为我国的一项基本国策，此后的30年间其在人口控制和经济发展方面发挥过积极的作用。然而随着时代的变迁和国情的变化，以独生子女政策为核心的生育政策所带来的负面影响也逐渐显现，如人口老龄化加剧、劳动力供给不足、性别比例严重失衡等。面对学界和公众调整计划生育政策的呼声，党中央审时度势、与时俱进地对我国的人口政策进行了改革。2013年，中共十八届三中全会启动实施“单独二孩”政策，这被视为原有生育政策松动的信号。2015年，中共十八届五中全会决定实施“全面二孩”政策，这意味着我国独生子女政策的正式终结。至此，我国的人口政策开始从控制生育率和人口数量，向提高人口素质、优化人口结构、促进人口均衡发展的方向转变。

人口政策的改革和转向令学界和公众振奋的同时，原有生育政策下的历史遗留问题也须尽快解决，主要包括计划外生育子女的落户问题、计划生育家庭的奖励落实问题、计划生育手术并发症人员的扶助问题、独生子女伤残死亡家庭帮扶问题等。其中，以失独问题最为复杂。“失独”是指计划生育家庭失去唯一的子女。“失独群体”是学界对那些早期遵守计划生育政策仅生育一个子女但后期子女发生死亡的人员的统称，在官方文件中他们被称为“计划生育特殊困难家庭成员”。据全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年我国至少有100万个失独家庭，且每年约以7.6万个的数量持续增加。周伟和米红根据“六普”数据对我国失独家庭规模进行了估计，认为截至2010年全国大约有241.26万个失独家庭[1]。“全面二孩”政策的出台在一定程度上能减少未来失独家庭的产生数量，但是鉴于独生子女家庭基数非常庞大，“政策性失独”

穆光宗将失独分为“政策性失独”和“选择性失独”。前者是计划生育政策强制生育一个，后者是在可以选择的情形下自愿生育一个。他认为计划生育政策需要负责的主要是“政策性失独”。本文中提到的“失独”概念，指的也是“政策性失独”。这一问题将会在相当长一段时间内持续存在[2]。

由于唯一的子女先行离世，失独群体容易陷入各种困境。2011年，中国计划生育协会对14个省的1500余户失独家庭开展调查，发现部分家庭在生活、养老、健康等方面存在困难。一是经济状况较差，超过一半家庭的经济收入达不到当地平均水平；二是患病率较高，近一半失独父母患有抑郁症，超过60%患有慢性病，70%—80%存在不同程度的精神创伤或心理障碍；三是照料资源缺乏，失独父母在生病或年老时，或相依为命，或僅靠邻居帮忙[3]。不少学者从多个角度，对失独困境中的政府责任进行了探讨。张祺乐从权利与义务关系角度指出，失独群体履行了计划生育的义务，基于权利与义务对等原则，失独父母有权获得国家和社会给予的关照和支持[4]。马一、王茂福等从国家职能社会化的角度，指出对弱势群体的保护是国家运行的重要安全阀和减震器。政府对待失独问题关系到社会的和谐与稳定，也是对一个国家责任与文明的考量[5-6]。吴佩芬从社会公平的视角，指出失独父母为人口红利做出了重大贡献，当他们生活陷入困境时，由国家主动承担起照顾责任符合社会公平原则[7]。

现有研究大多从道义、法理或国家职能的角度直接将失独困境与政府责任联系起来，认为政府应当为失独群体提供更多的帮扶和救助。但是缺少进一步细究：对于失独家庭，政府到底应当承担什么样的责任？仅是基于国家职能而承担救助责任吗？近几年，全国各地的失独父母多次集体进京维权，申请国家补偿是一项最为突出的诉求。那么，国家是否存在补偿责任呢？要回答这个问题，就要确定独生子女政策是否给失独家庭带来了利益损害。不少失独者认为，自身陷入经济、精神或养老困境就是计划生育政策造成的损害。然而在逻辑关系上，计划生育政策仅仅是失独困境的必要条件而不是充分条件，计划生育政策与失独困境之间并没有明确的因果关系，要求政府为失独群体所面临的困境承担责任存在逻辑缺陷。穆光宗指出，独生子女政策在推行初期没有规避风险的意识，失独事件导致独生子女家庭面临投资损失、效用损失和情感损失

投资损失是指父母在独生子女身上的人力资本投资化为泡影；效用损失是指失独父母年老后家庭养老功能弱化，无所依靠；情感损失是指失独父母失去了天伦之乐和亲情滋养。，这些损失应由国家给予补偿[2]。然而这一主张仍然存在逻辑瑕疵，因为造成这些损失的直接原因依然是子女死亡。假如二孩家庭中的两个孩子先于父母离世，家庭亦会面临这三方面的损失，在损失程度上也与失独家庭无异。至此，能否从其他角度建立独生子女政策与失独家庭利益受损之间的因果关系呢？本文认为可以尝试从失独问题的本源——“丧子事件”着手。根据概率理论，独生子女家庭显然比二孩家庭面临更大的丧子风险

为了与独生子女死亡家庭进行比较，文中二孩家庭的丧子概率是指失去两个孩子的概率。。潘金洪和姜继红推算独生子女父母的丧子概率与二孩父母丧子概率之比是“1/独生子女死亡概率”[8]。左学金运用类似算法，将活产子女在成年前的死亡率假定为5%，得出独生子女家庭在孩子成年以前的丧子风险是二孩家庭的20倍[9]。虽然潘金洪等指出了独生子女家庭具有较高的丧子风险，但在研究过程中对子女死亡率的假设过于简化，对累计丧子概率的推演也过于粗略，并且缺少对父母年龄别丧子概率的研究。独生子女家庭非自愿承担的过高“丧子风险”，这是独生子女政策带来的直接利益损害，也是架构国家对失独家庭补偿责任的重要依据。因此很有必要对独生子女家庭所承担的“超额”丧子风险展开深入研究。本文拟在现有研究的基础之上，使用生命表和概率理论，探讨独生子女家庭与二孩家庭的丧子概率及其差异，从家庭生命历程视角做真实、全景式呈现，为失独群体利益受损的确定和经济补偿提供依据。