当前我国失独群体扶助制度的缺陷与优化策略

摘要：失独扶助制度是我国失独群体保障体系中支柱性的制度安排，对于解决失独问题、维护公平正义、化解社会矛盾、构建和谐社会意义深远。当前的失独扶助制度因为受到扶助理念滞后、制度定位偏差和制度认同不足的掣肘，衍生出一系列不良问题。失独扶助制度的优化路径在于理性地确立推进理念和实践策略：进行理论创新，构建失独扶助的理念基础；完善相关法律政策，构建稳固的法理支撑；完善失独扶助方式，实行差异性的分类扶助；对失独问题进行“脱敏”治疗，推动失独扶助的政社合作。

关键词：失独扶助制度；失独群体；社会保障

中图分类号：D632.1文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0024-08

自20世纪70年代计划生育政策全面实施以来，我国形成了一个规模庞大的失独群体。有人指出，2010年全国独生子女总量在1.45亿左右，累计死亡独生子女超过100万[1]。当前失独群体面临着经济困难、精神忧郁、保障缺失等困境，极大地拷问着脆弱的扶助制度体系，并高度影响着社会的持续发展和公平正义的实现[2]。因此，反思当前失独扶助制度的弊病，突破现有认知和实践的障碍，推动失独扶助制度的优化与完善成为理论和现实的迫切之需。

一、我国失独群体扶助制度的发展轨迹

失独扶助制度是在特定制度情境下生成与发展起来的。一方面，在面对纷至沓来的失独问题时，既有的人口制度、社会保障制度逐渐变得束手无策，旧制度的更新迫在眉睫；另一方面，在减少失独群体所遭遇的风险性和不确定性的诸多努力中，新制度的创制成为最可靠最有效的工具。所以，事关失独群体的旧制度的更新与新制度的建构就成为政府、社会和公民的共识与要求。

2001年出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定，“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。尽管这一规定的原则性意蕴浓厚，对帮扶的对象、条件、方式、主体等都缺乏具体的界定，但开启了对失独群体制度性关怀的大门，为后续的失独扶助及其制度体系的建立提供了法理依据和方向指引。

2007年8月13日人口计生委和财政部联合颁发《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发〔2007〕78号）（以下简称《试点方案》），正式提出要在全国建立“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，并开始在西部地区的重庆市、贵州省、甘肃省，中部地区的山西省、吉林省、湖南省，东部地区的上海市、江苏省、山东省以及青岛市进行试点。《试点方案》规定，由政府给予符合受助条件的夫妻每人每月80元～100元的扶助金；西部试点地区扶助金的中央地方分担比例为

8∶2，中部试点地区则为5∶5，东部试点地区的扶助金由地方财政自行安排。可见，初建的扶助制度等同于扶助金制度，且金额较小，扶助力度较弱。

为了监测并促进计划生育家庭特别扶助制度有效实施，2008年5月13日人口计生委办公厅印发了《全国计划生育家庭特别扶助制度信息管理规范（试行）》的通知，要求各级计生部门协力建设“全国计划生育家庭特别扶助制度管理信息系统”。该信息系统的功能定位比较明确，主要用于失独扶助金的管理、发放、监测和备案，但未能采集和反映失独家庭的需求内容与需求偏好等信息。

随着我国经济社会发展水平的提升，人们的生活成本随之上涨，需求也日渐多元化。2013年12月18日，国家卫计委等五部委应时出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号）（以下简称《补充通知》），将女方年满49周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。同时，《补充通知》提出要链接既有的养老保险、医疗保险、保障房配置等制度，给予失独群体养老保障、医疗保障、社会关怀等多样化扶助。

2014年卫计委1号文件颁发《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》（国卫办家庭发〔2014〕1号）（以下简称《社会关怀通知》），体现了国家对失独问题的制度关怀进一步加强。《社会关怀通知》构造了包括生活关怀、养老关怀、健康关怀、精神关怀、生育关怀的失独群体社会关怀体系，并从组织领导、方案策划、社会动员、舆论引导四个方面建立相应的保障机制。

综上可见，国家层面的失独扶助制度是一个从无到有、从少到多的渐进完善的过程，呈现出明显的路径依赖特性。政府先后建立了失独扶助金制度、信息管理制度、社会关怀制度，初步型构出了包括基本的经济救助、养老关怀、医疗服务、精神慰藉和心理疏导服务在内的失独扶助制度体系。

二、当前失独群体扶助制度存在的缺陷

制度的演进有两种方式——自然演进和自觉变革[3]。自然演进的制度是在无数次试错性经验累积的基础上生成的，短时期内问题相对较少，人们对它的认受度较高；自觉变革的制度则是对社会变迁中的不确定性、复杂性的一种回应性主动创设，不可避免地存在着制度漏缺。显然，失独扶助制度是人们基于理性智识的自觉建构的过程，尽管它在化解失独问题、满足失独群体需求方面取得了一定的成效，但这一制度还未定型，凸显出了诸多缺陷。

（一）就扶助对象而言，制度覆盖面较为狭窄

《试点方案》中规定受扶助的对象是“我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻”，应同时满足以下条件：a.年龄限制，“1933年1月1日以后出生，女方年满49周岁”；b.等级限制，“现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）”。但这并不意味着制度视域之外的失独者不需要帮扶，如未满49岁的失独群体同样有着心理疏导、精神慰藉、社会尊重和法律援助等方面的刚性需求。尽管这些需求并非全部都依赖公共资源来满足，公共资源的稀缺性也决定了政府失独扶助责任的有限性，政府依据公共财政的负担能力而设定经济类帮扶的年龄、等级限制亦是合理之举，但制度设计中先在性地排斥了社会资源主体的参与，导致覆盖面降低，使得一部分失独群体被制度所遗落。