二孩时代：“计划生育”的自我改革之路

近日，湖北省卫计委公开表示，为了加快从控制政策外生育转变到鼓励和支持群众按政策生育、为群众生养子女创造有利条件上来，湖北减少控制性指标，特别是在2016年和2017年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目标。

这是目前为止首个公开表示取消控制人口类指标考核的省份。从国家卫计委获悉，目前，已有近1/4省份明确不再考核政策符合率，其他省份虽然保留了政策符合率考核，但普遍设置为预期性指标，大幅降低考核分值，所占权重均在10%以下。

指标调整的背后，是新的人口政策时期中国“计划生育”制度的一场自我改革，从过去强势的管理者，变为更加温柔的服务者，并且随着各部门人口数据打通，用更高效的大数据手段，实现从控制人口到优生优育、提高人口素质的转型目标，计生干部不是“赋闲”，而是更忙。

不少地方提出了“生育友好型社会”建设目标。基本生育免费、幼儿园保教补助、企业延长产假、发放二孩奖金，更多的“二孩”配套政策也将陆续出台。

人員之变

曾经的乡村计生干部：登门探孕，劝说“上环”

湖北省黄冈市英山县城北，被丘陵和湖泊环绕的乌云山村仿佛静谧的世外桃源。在此工作了近40年，村妇女委员、计生干部周金莲最近准备提前“退休了”。周金莲生于1958年。1983年，村里没有“赤脚医生”，25岁的周金莲被派去县妇幼保健院学习，回村后，专司妇幼卫生保健——给女人接生，给孩子打针。

1980年9月25日中共中央公布了《关于控制人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，“一孩”政策全面在中国实行。除了妇幼卫生保健，周金莲又担起了基层计划生育干部的工作——让那些想生超过一个孩子的家庭选择放弃。

上任之初，周金莲为了摸清村里家庭生育的情况，拿着小本本挨家挨户问，建立计划生育的台账。村里谁要结婚了，周金莲的工作便开始了——告知怎么办准生证，去哪儿做检查，经常登门入户探问新娘子“怀孕没有”。

“有的没怀，有的是带孕结婚，有的不好意思，说没有怀。”周金莲回忆，往昔的工作，全都靠勤奋的双腿，“跟我说怕什么，你怀孕了就到医院检查，吃东西要注意营养，多吃蔬菜，吃水果，炖点肉汤鱼汤。”

谁家要是怀孕了，周金莲最少要上门4～5次。等孩子生完了，周金莲还会去一次。“现在妇女基本上都是用避孕套、吃避孕药。”周金莲说起最初的计生工作，还要劝那些生了孩子的女人最好上个环。“不避孕，生多了怎么办？”

“上环”是一种计划生育手术，通过在子宫腔内放置一个宫内节育器，来实现长效避孕。村里已经生了两个孩子的人曾一度需要结扎。然而有些人并不愿意这么做。

“你到外面打工出去了，避孕药、避孕套忘用了，最后拖个大肚子回来怎么办？”周金莲回忆曾经和村民沟通的情景，最后村民答应和她签个承诺协议。

“现在没跟村民这样了。”周金莲说。后来，农村逐渐放开了“一孩半”的生育政策——第一胎是女孩的家庭，可以再生育一胎。2016年，全国又开始实行了“全面二孩”的生育政策。“计生工作从‘管理型’逐渐转变为‘服务型’。”她说。

像周金莲一样，在中国上百万的基层计划生育工作队伍中，最早一批的村计生干部也陆续到了退休养老的年龄，但计生干部并没有从村里消失。国家卫计委副主任王培安曾说，政策调整后，计划生育服务管理要实现转型，任务不是减轻，而是更重了。

在这个偏远的大别山南麓的山村，覆盖全周期和全人群的“智慧计生”信息系统已经到达最基层。登记办证、发避孕套、派发叶酸、预约婚检孕检和孩子打疫苗都可以通过微信、手机APP和村委会的电脑完成。

还是习惯挨家挨户摸情况的周金莲不会用电脑，更不会操作看上去有点复杂的信息系统，她准备告别计生干部的工作，到村子的小卖部看店，过上退休生活。

理念之变

计划生育从控制生育到家庭计划

接替周金莲的张霞是村里新上任的计生专干，在此之前，她是一名幼儿园代课老师。过去的计生工作是管理。“生了一个孩子要上环，生了两个孩子要结扎。”张霞说，计生转型是从管理变为服务。张霞建立了微信群，计生那点事儿都可以线上说。有什么新的政策，张霞都在群里发布，告知全村用微信的妇女。

经过几十年的计划生育，村民的生育理念已经发生了巨大的变化。现在农村人也都不愿意多生了，“不用再搞强制上环、结扎那一套”。

“全面二孩”实施之后，张霞常挂在嘴边的一句话是，“生一个是险儿，生两个是胆儿”，鼓励村里的年轻女人生两个，避免遭遇失独的痛苦。

42岁的张霞有一个儿子，她不打算再生了，但她鼓励村里的其他女人按政策都生两个。她的工作有了成效，2017年村里已经诞下17个娃娃，有12个是家中二宝。

伴随生育政策的全面调整，“计划生育”并没有退出历史舞台，它依然是写入《中华人民共和国宪法》的公民义务，生育权利虽还未完全放开，但“计划生育”这个词的含义已经变了，控制生育已经不是其唯一的任务，家庭计划和家庭发展正成为计划生育的重要目标。

2016年初印发的中共中央、国务院《关于实施全面二孩政策的决定》当中，人口和计生工作的要求由“控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变”。

政策调整后，计划生育具体要做什么？在湖北英山县卫计局局长刘东升看来，“从过往以避孕节育、控制人口数量为主转变到优生优育、预防出生缺陷，提高出生人口素质为主要目标”。

工具之变

村计生干部进入互联网时代

和周金莲需要丰富的农村经验、勤于跑腿、挨家挨户登门拜访、仔细盘问甚至“谈判”式的沟通不同，在中国人口政策的新时代，张霞的计生工作有了“互联网+”和信息化的助力，轻松了不少，也不用经常去敲门入户了。

随着2013年国家卫生部和国家人口和计划生育委员会整合为国家卫生计生委，在基层，妇幼保健和计划生育工作完成融合。

在湖北省武汉大都市圈的鄂州市，西山街办西山卫生服务中心的基层卫生技术人员马源说，现在是“计生来找人，卫生来服务”，计生部门提供精准的人员基础信息，卫生部门和公共卫生机构捕捉到信息之后，就可以对这些人群开展孕前、孕中、产后的精准服务。

在湖北，不光是卫生和计生系统实现了融合，计划生育相关的公安、民政、社保、医疗机构和卫计委手中的数据也实现了共享和利用。基层的公共卫生机构掌握了数据，便有机会提供更精准的服务。

湖北卫计委计划生育基层指导处处长伍文洲，在计生系统工作了20多年，对中国计生转型了若指掌。他说，计生是强大的行政网络，有湖北全省6000多万人口基础信息，而卫生是优质的服务力量。过去要做到精准服务，需要两个部门去沟通，其中的过程不那么顺畅。

“过去，即使是在同一个省份，对于外流的流动人口，本地的公共卫生服务往往跟踪不到。”马源说，现在省内信息系统联网，省内的流动人口就可以及时跟踪到，能够精准地覆盖到流动人口。

不过，由于全国联网还未实现，流出湖北的人口还未能被有效覆盖，“更多还是依靠属地化的管理”，伍文洲说，这对流出人口的管理带来挑战。2015年的数据：湖北是全国6个流动人口大省之一，也是全国第三大净流出人口大省，净流出人口达到505.5万人，超过一半是已婚育龄妇女。

在湖北，计生信息系统甚至已经覆盖到村一级，2016年10月，偏远的乌云山村也接入了湖北省统一规划的“智慧计生”系统。乌云山村计生专干张霞也有权限登录信息系统，了解本村的育龄人口，无论是留守还是流动，都在她掌握中。

张霞说，以前计生工作整天忙于“三查四术”（计划生育指导站对育龄妇女实行的“查环、查孕、查病”和“上环手术、取环手术、人流手术和引产手术”），还有社会抚养费征收、账卡表册填写。

乌云山村外出的打工者若怀孕，需要服用叶酸片，便可以在微信上直接免费下单，计生办将数据反馈到系统中，张霞从平台上收到反馈，便用快递发货。叶酸是一种维生素，孕妇服用叶酸可以预防小儿神经管缺陷。如果有孕妇没有补服叶酸的记录，系统就自动向孕妇本人、村委会和医疗机构同时推送提醒信息，系统上也将亮起红灯。

数据的联通、信息系统的普及让计生干部不再靠跑腿摸情况。“过去是靠行政力量推动计生工作，”伍文洲感叹，“没有数据共享，计生的转型就没法到位。”

考核之变

多地取消政策外多孩率等考核目标

所有理念和工作方式的转变，或许体现最为明显的在于政府责任考核的指标上。

在北京大学教授穆光宗看来，1980年的“公开信”代表了一次转型，从柔性计生转向了刚性计生。让计划生育从20世纪50年代的家庭计划、60年代的国家倡导、70年代的国家指导，步入了“国家强制”的阶段。

1991年，中央中央、国务院出台《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，再“加码”，将计划生育敲定为“党委和政府责任”。

该决定要求：“各级党委和政府应承担完成本地区人口计划的责任。要把做好计划生育工作和完成人口计划作为考核各级党委、政府及其领导干部政绩的一项重要指标。”这是第一次将目标管理责任制写入中央文件。

地方政府每年为计生设定具体目标，并要求签订责任书——包括政策外多孩率、出生政策符合率、计生奖助到位率、流动人口计生服务均等化到位率、出生人口性别比、“两非”案件（非医学需要的胎儿性别鉴定、非医学需要的人工终止妊娠）查处到位率等多个具体指标。

目标管理责任制就像一根指挥棒，给庞大的计生系统指出方向。对于中国计划生育制度来说，制定政府计生责任目标是制度的核心和制度得以上行下效的关键，其改革也将成为中国计生制度转型的风向标。

在严控人口时期，一些地方的计生目标中还曾下达人工流产数、“一环二扎”等指标，现大多已消失，而社会抚养费征收到位率、育龄妇女长效绝育措施落实率、综合避孕率等容易诱发基层违法行政、侵害公众利益指标也逐渐取消。据了解，湖北从未设抚养费指标，而其他控制类指标也都早已消失。

南京邮电大学教授温勇2015年曾参与国家卫计委指导司委托的“新时期推进计划生育管理与评估改革研究”。在他看来，湖北的改革“超前而深入”。

湖北省卫生计生委副主任朱惠民最近公开表示，为了加快从控制政策外生育转变到鼓励和支持群众按政策生育、为群众生养子女创造有利条件上来，湖北减少控制性指标，特别是在2016年和2017年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目标，同时增加服务性指标，突出全面二孩配套政策的出台、生育全程医疗保健服務、特殊困难家庭关怀关爱等内容。

2016年，实施全面二孩的决定颁布半年后，中办、国办紧接着印发了《关于坚持和完善计划生育目标管理责任制的意见》。

意见也提出，合理设置计划生育目标管理责任制考核项目、权重和目标值，提高考核的针对性和有效性。“对重点工作，加大考核权重，以定量考核为主，确保中央重大决策部署的落实；对一般性工作，以定性评估为主，减轻基层负担”。

伍文洲解释，取消这些控制性目标，主要是“想把基层注意力逐步引导到为群众提供优生优育服务上来”。对于政策外生育的情况，仍然依法依规查处。

中国人口与发展研究中心副主任刘鸿雁说，全面二孩政策实施后，绝大多数人的生育意愿能够满足了，出生政策符合率应该在90%以上，也就是说，多孩出生率不会超过10%。对于湖北来说，政策符合率会更高，政策外多孩率更低（2015年湖北设定的目标为2.2%）。如果没有特殊情况，这个状况将会一直保持很长时间。“再考核这两个指标的意义已经不大，看不出工作的成效，对于落实全面二孩政策也没有意义。”

“湖北的改革是符合当前计生转型要求的。”温勇说，除了湖北之外，包括东北地区、江浙等多个计划生育做得比较好的省份，也都取消或者调整了控制人口类的考核指标。此外，山东此前也已将合法生育率作为指导性指标，只要如实上报一律不追责，反之瞒报、错报的要追究责任。云南在2014年就已对计生考核指标进行精简，控制人口的指标只有一项。

不过，多位人口专家亦表示，对于多孩率较高的地区，一些地方生六七个都比较普遍，而且非常贫困，这些地方不是要取消这两个指标，而是要加强对这两个指标的考核，并且与扶贫相结合。

从国家卫计委获悉，目前，已有近1/4省份明确不再考核政策符合率，其他省份虽然保留了政策符合率考核，但普遍设置为预期性指标，大幅降低考核分值，所占权重均在10%以下。

国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄说，各地考核的重点更多关注全面两孩配套政策措施的制定和落实，突出生育全程优质服务、支持计划生育家庭发展、完善流动人口卫生计生基本公共服务等。“计划生育服务管理工作正在发生着深刻的根本性的转变。”

环境之变

湖北全省实施基本生育免费政策

在英山县妇幼保健院楼道里，一个瘦弱、青涩的大男孩怀里抱着一个小婴儿，娇羞的脸庞上溢满了父爱一般的笑容。不要以为这是农村生孩子早，其实这个17岁的男孩是这个婴儿的哥哥。他正带着出生几个月的弟弟来医院做检查。这样的画面，让很多成长于独生子女时期的80后、90后感到新鲜又好玩。

国家卫计委刚刚公布的数据显示，2016年中国的总和生育率回升到1.7，但据官方预测，二孩累积效应释放后，生育水平又将趋于回落。同时，伴随着经济发展、城镇化推进以及高等教育的逐步普及，长期来看中国的生育水平有下行趋势，未来保持1.8的适度生育水平存在挑战。

2017年全国计划生育工作会议提出，要以实施好全面二孩政策、鼓励按政策生育、完善配套政策措施为主线，深化计划生育服务管理改革，促进家庭发展和流动人口基本公共卫生计生服务均等化，构建生育友好的社会环境。

一些地方已经开始了建设生育友好型社会的相关探索，如上海、浙江温州等地提出了打造生育友好型城市的构想。广东省人口发展研究院院长董玉整透露，广东正在制定广东人口发展规划，其中也将写入建设生育友好型社会的内容。

在湖北，建设生育友好型社会也有了一个初步的模式。湖北2016年启动了全省范围内基本生育免费服务。平均下来，一个孕妇住院分娩期间可以报销或者直接减免1200元左右，其中约300元是中央财政补助，其余则由省、市、区、县财政补齐。这笔钱差不多够二级医院住院分娩的所有费用。

特别是在湖北的“生育洼地”宜昌，更多鼓励二孩的配套政策陆续出台。由于独特的生育文化，宜昌的总和生育率常年维持在1.2的低水平上，低于国家和湖北平均的1.7，也低于国家提倡的1.8的水平。

2015年曾对宜昌的生育现状做过一次调研的中南财经政法大学课题组发现，教育费用和婚嫁成本高是生二孩主要阻力。

基本生育免费补助的标准在宜昌大大提高。宜昌市民生二孩住院分娩可最高享受2500元的补贴。女方为宜昌市户籍居民且在宜昌市参加医疗保险，同时合法生育第二个孩子，即可享受该政策。

专家认为，生育友好型社会建设实质上就是要创建一个环境，有利于儿童和家庭的发展，有利于家庭生育需求的满足，包括促进生育意愿实现的政策、母婴设施和托育场所、用人单位的包容和医疗机构支持等。

为降低居民子女教育负担，宜昌市还出台了幼儿园保教费补助政策，对2016年1月1日起合法生育的第二个及以上孩子，在宜昌接受幼儿教育，按照物价部门核定的公办幼儿园收费标准发放保教费补贴。其中，城区每个学生补贴超过1万元。

宜昌人福药业规定营销部门女职工生育二孩可休假至子女满两周岁，其间工资按一定比例继续发放；而宜昌兴发集团也规定，生育二孩的女职工可休假至子女满一周岁，同时给生二孩的家庭一次性发放奖励8000元。宜昌市衛计委主任张琼透露，“宜昌市正在探索完善企业生育支持政策”。