国家审计在财政转移支付制度改革中的重要作用

一、充分认识当前我国财政转移支付制度现状和转移支付审计面临的机遇和挑战

针对目前财政转移支付中存在的主要问题,审计机关通过开展转移支付审计,提出意见和建议,促进转移支付制度的不断完善,并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极作用。与财政转移支付制度发展的现状相对应,转移支付审计工作也面临着机遇和挑战。

(一)机遇主要表现在:

1.转移支付审计是审计工作发展的新要求。在审计署发布的《2008至2012年审计工作发展规划》中,明确提出中央转移支付审计是财政审计中的一项重要内容,其目标是“注重从完善中央转移支付体制、机制方面研究和揭示问题,促进提高一般性转移支付规模和比例,规范专项转移支付管理,提高资金使用效益,推动建立统一、规范、透明的转移支付制度。”五年规划指明了转移支付审计前进的方向,对其工作提出了新的思路和要求。

2.转移支付审计是确保转移支付资金规范、高效的重要手段。近年来,在全国各级审计机关开展的转移支付审计中,均从转移支付资金的真实、合法、效益性出发,把资金的管理、使用情况作为一项重点审计内容,把维护转移支付资金的安全和提高转移支付资金的使用效益作为重要审计目标,在实际工作中取得了较好效果。通过被审计单位对审计发现挤占挪用、截留滞留、损失浪费等问题的整改纠正,促进转移支付资金的规范管理和合规、高效使用。

3.转移支付审计是建立健全转移支付体系的客观需要。实现公共财政建设的目标,即基本公共服务均等化,关键在于必须建立健全规范的转移支付体系。在目前转移支付体系不健全、制度不完善、资金管理还不规范的情况下,充分发挥审计监督在转移支付制度建设和规范化管理方面的作用显得尤为重要。转移支付审计的目标就是要通过履行审计监督职责为建立健全我国的转移支付体系提供服务,促进我国转移支付制度正常、有序和高效的运转。

(二)面对的挑战主要有:

1.转移支付制度法律法规滞后,缺少应有的审计基础。我国目前尚没有涉及政府间转移支付制度的法律,预算法等法律中也无相关内容。这使得现行的转移支付缺乏专门的法律依据,大部分转移支付所依据的仅仅是一些部门规章,法律层次不高,缺乏法律的权威性和统一性。这种状况直接造成财政转移支付制度应有的稳定性和连续性差,也造成转移支付审计因缺乏法律依据而失去参照系。

2.转移支付工作的复杂性,对审计工作提出了较高要求。财政转移支付的形式主要有一般性转移支付和专项转移支付等。目前情况下,一般性转移支付不指定特定用途,以根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据,测算环节复杂,需全面考虑各项因素;相对一般性转移支付而言,专项转移支付指定特定用途,一般由财政部门及相关业务主管部门共同确定分配,财政部门管资金,相关业务主管部门管项目。其主要特点是种类多、涉及面广、程序多变、资金链条长等,如有的涵盖了所有的支出科目、有的多头管理、有的经过逐级申报和层层审核确定、有的从上级部门的部门预算中安排补助下级支出、有的由中央部门分配至最基层的村组织使用等。工作的复杂性要求转移支付审计不仅要监督现有政策法规的执行落实情况,更要研究政策法规的科学性、合理性和操作性。

二、审计应在财政转移支付制度改革中发挥积极作用

党的十七大报告指出,要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。这为财政转移支付制度改革指明了方向。但同时也要认识到改革的艰巨性和复杂性,毕竟改革是一项系统且庞大的工程,需要政府各部门共同努力,经过相当长时期的不断改进和完善。在新形势下,作为转移支付资金有效运用不可缺少的制度保证,转移支付审计必须成为转移支付体系的重要环节和组成部分。面对繁杂、紧迫的工作,国家审计大有可为,必将发挥其重要作用。

(一)转移支付审计有利于促进转移支付体系的立法工作和制度建设。通过转移支付审计,揭示财政转移支付在制度建设、资金管理及分配等环节存在的问题,从制度、体制、机制上找出存在问题的原因,并提出解决问题的对策和建议,从而促使有关部门尽快出台《财政转移支付法》等法律,并辅之以相关的法规、规章和制度,把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道,为完善转移支付体系打好法律基础。通过法律、法规、部门规章等多层次的法律形式,把转移支付制度的目标、原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法、监督及法律责任等内容予以明确,可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力,使财政转移支付的各个环节都有法可依,保证财政转移支付的权威性和稳定性,也有利于减少人为因素的干扰和影响。也只有这样,才能够解决转移支付审计工作的发展和立法进程不一致的矛盾,保证转移支付制度的正常运行。

(二)转移支付审计有利于促进转移支付结构的优化。目前,世界上大多数国家都采用两种财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。而我国的转移支付形式种类多,有体制性转移支付(主要是税收返还)、财力性转移支付(含一般性转移支付和结算补助等)和专项转移支付等几种,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,而专项转移支付所占比重很大。如2005年,中央转移支付资金中一般性转移支付为1 120亿元,仅占整个中央转移支付的9.8%,而专项转移支付总量达3 517亿元,占整个中央转移支付的31%。专项转移支付实际已成为各级地方财政的重要财力来源之一,此种财政转移支付结构模式削弱了公共服务的均等化,与公共财政建设的发展目标存在一定差距。因此,通过转移支付审计,在全面摸清上级补助地方支出的规模种类和结构的基础上,从宏观层面上对转移支付制度设计、转移支付种类及规模的确定、中央与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分等情况进行分析,促进以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付相补充的复合型财政转移支付制度的早日建立,从而促进城乡之间和地区之间的经济社会均衡发展,最终促使国家财政收支逐步趋于均等化。

(三)转移支付审计有利于促进转移支付资金分配的规范化和透明化。转移支付资金的分配是整个财政转移支付中的一个关键且重要的环节,资金分配的规范性、公平性和透明度一直是社会关注的焦点。但从目前现状来看,我国的财政转移支付资金的分配不够科学,公开性和透明度不足。主要表现在:项目设置不合理,部分专项资金内容相近或交叉重复、多头审批安排,不利于专项资金的统筹管理;滚动项目库及制度建设等资金分配的基础性工作比较滞后,滚动项目库尚未完全建立,有的专项资金未制定相关的资金管理办法,或资金管理办法未公开,造成资金分配无明确标准和依据,透明度不高,随意性很大,影响专项资金的管理使用;财力性转移支付尚未建立一套科学而完善的计算公式和测算办法等。资金分配中的这些不规范现象,助长了不正之风的泛滥蔓延,也容易导致腐败现象的产生。因此,审计机关在对财政转移支付进行审计时,应将转移支付资金的分配环节作为审计内容的重中之重。通过检查资金的分配是否有一套能体现公开、公正、透明的标准和操作程序,专项资金项目的设置是否符合整个经济社会建设和发展的需要、是否体现政府间事权财权划分等情况,促进项目科学设置、资金合理分配,从而杜绝不正之风滋生的现象。

(四)转移支付审计有利于促进地方财政预算编报的完整性。2006年,国家审计署原审计长李金华在向十届全国人大常委会第22次会议作《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》时指出:2005年,审计调查的20个省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3 444.27亿元,仅为中央实际补助7 733.65亿元的44.5%。由于年初预算编报不完整,致使预算执行结果与年初预算出入较大,未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。其实,地方财政在预算编制中未反映财力性转移支付、专项转移支付等上级补助收入数额,是近年来地方各级财政预算编报的一个普遍现象,也导致了这部分资金实际上成为地方预算执行审计监督的“盲区”。因此,将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计范围,实现对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督,是全国各级审计机关近期的一项重要工作任务。通过审计,揭露转移支付资金未纳入地方财政预算编制,导致预算缺乏约束等普遍性问题,促进地方财政预算完整编报,并接受同级地方人大的监督。

(五)转移支付审计有利于提高资金使用效益,促进转移支付资金绩效评价体系的建立。切实发挥转移支付资金的使用效益,应是设立财政转移支付的出发点和落脚点,也是转移支付审计的最高目标。但是,由于转移支付项目设置论证不足、项目资金分配零星分散、资金链条长、资金管理不符合规定及监督不到位等原因,转移支付资金未能发挥其应有效益或资金损失浪费的现象时有发生。因此,转移支付审计应在转移支付资金真实性、合法性审计的基础上,突出资金的效益性审计,促进提高资金的使用效益。在审计中,可结合目前审计机关正在推行开展的效益审计,选择一些规模较大、影响力较大的专项转移支付资金,围绕资金分配、拨付、管理及使用等各个环节,将整个流程所涉及到的相关单位均纳入审计或审计调查对象范围之列,采取适当的方法,对有关转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估,初步建立起一套科学合理的转移支付资金的效益评价和考核指标,并推动规范化转移支付资金绩效评价体系的建立和完善。

综上所述,作为国家审计机关,一方面,我们要发挥审计的防护性作用,从审计监督的角度出发,努力确保财政转移支付工作按现有制度稳步开展,充分发挥财政转移支付制度的现实作用;另一方面,我们要发挥审计的促进性作用,在审计中深入研究所发现的问题,微观入手、宏观着眼,结合实际提出有针对性和可操作性的意见和建议,为建立健全我国的财政转移支付制度发挥积极的促进作用。(作者单位:南昌市审计局)