试论农村公共产品转移支付制度的改革取向

摘要：政府转移支付指国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收框架下财政资金的无偿转移。为弥补财政实力薄弱的乡镇财力缺口，中央财政在财力性转移支付和专项支付上都给予了农村地区很大的支持，但农村公共产品供给中的政府转移支付还存在诸如支付形式不合理、支付数额的具体计算不科学、缺乏有效监管等问题。为改变农村公共产品供需失衡的现状，应建立省级及以下的农村公共产品一般性转移支付制度并完善专项转移支付，采用“因素法”计算农村公共产品供给转移支付数额，健全农村公共产品供给转移支付监督机制。

关键词：农村公共产品；政府转移支付；一般性转移支付；专项转移支付

中图分类号：F3　文献标识码：A　文章编号：1671-6604(2011)01-0089-04

随着农村税费改革的不断深入和农业税的全面取消，农民的负担大大减轻，但乡镇债务问题日益凸显。财权与事权的严重不对称使得乡镇财政入不敷出，乡镇财政收入仅能维持基层政府正常运转，这在中西部地区表现得尤为明显。财力的薄弱导致乡镇政府在供给农村公共产品的职责上严重缺位，农民难以和城镇居民享受均等的公共产品。而这与党和政府所提出的全面建设小康社会的目标是背离的。为了解决这一困境，政府建立和完善了财政转移支付体系，加大了财政转移支付规模，并增加了专项转移支付，这一系列措施在一定程度上缓解了乡镇财政困难，改善了农村公共产品供给现状。但与此同时，现行的政府转移支付制度还存在诸如支付总量偏低、支付形式不合理、支付数额的计算缺乏科学依据和合理标准等问题，亟须通过改革不断完善，以更好地为社会主义新农村建设服务。

一、农村公共产品供给及政府转移支付现状

农村公共产品是相对于农村私人产品而言，用于满足农村公共需要，在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。农村公共产品的这两大特性，使得理性的“经济人”更愿意充当“搭便车者”的角色，或故意隐瞒其真实偏好，导致农村公共产品市场供给无法实现最优配置。也正是如此，政府不得不扮演市场失灵补救者的角色，承担起供给公共产品的责任。在农业税取消之前，乡镇政府主要靠行政权力强制征收村提留和集资款维持基层政府的运转，提供基础的农村公共服务。而农业税取消后，乡镇政府收款失去了合法性依据，农村基础设施的建设主要靠村民的“一事一议”。现实的情况是，村委会的威权和影响力在不断下降，很难组织起村民会议集体讨论村庄事务。受市场经济理念的洗礼，村民的公共精神和集体意识愈来愈弱，一致行动能力也越来越低。这些因素导致我国农村公共产品供给严重不足，供给结构不合理，供给效率低下，难以满足农业生产、农民增收和农民生活水平提升对农村公共产品供给提出的需求。

以农村医疗卫生供给情况为例，2006年农业税全面取消后，乡镇卫生院的数量及比重都出现了小幅下降；乡镇卫生院拥有床位数及占全国比重在2007年也有所下降，尽管2009年数量和比重上升，但升幅并不明显；乡镇卫生院技术人员数量虽有增加，但与全国卫生技术人员数量增长的幅度相比依然偏少，因而乡镇卫生院技术人员占全国比重依旧呈现出明显的下降趋势(见表1)。

破解农村公共产品供给难题，必须寻求政府转移支付制度安排的支持。政府转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收框架下，财政资金的无偿转移，一般指上级政府将其掌握的财政预算资金转作下级政府收入来源的补助形式。相应地，政府转移支付制度是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共产品水平的均等化为宗旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。它是公共财政的重要内容，也是落实科学发展观、优化经济社会结构和区域协调发展的重要制度安排。

我国现行的政府转移支付制度是从1994年税制改革以后，在1995年起推行过渡期财政转移支付办法的基础上建立起来的，经历了1999年收入分配政策调整和2002年所得税收入分享改革，政府财政转移支付制度得到了进一步的发展，转移支付体系不断完善，转移支付管理不断加强，转移支付的职能作用得到进一步发挥。

2009年，中央积极调整优化支出结构，中央财政预算安排“三农”支出达7161.4亿元，比上年增加1205.9亿元。在农村基础设施建设方面，中央财政安排用于农业生产方面的支出2642.2亿元，增加重点小型病险水库加固投入，加大对小型农田水利建设的支持力度，增加农业综合开发投入，加强中低产田和中型灌区节水配套改造，扩大中央财政森林生态效益补偿基金范围，增加农村环境污染治理投入，改善农村生活环境。这些资金使农村的基础设施建设状况有了很大的改善。在农村义务教育方面，义务教育阶段学生全部免除学杂费，中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难的寄宿生获得生活费补助。在医疗卫生方面，中央推进新型农村合作医疗制度平稳运行，建立健全城乡基本公共卫生经费保障机制。在社会保障方面，在全国10％左右的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点，加大农村低保投入力度。另外，中央还安排专门资金用于扩大农村危房改造，加强重点文化项目建设。政府对于农村公共产品领域的转移支付，对于缓解县乡财政困难，改善我国农村公共产品供需失衡的现状，支持农业生产，促进农民增收，都具有十分重要的意义。

二、农村公共产品转移支付制度存在的缺陷

1994年以来，我国逐步形成了“收入集中、支出分散、中央对地方进行收入转移”的财政格局。转移支付财政制度的实施在很大程度上缩小了地区间的财力差距，改善了贫困地区农村公共产品供给不足的现状，但总体而言，现有的财政转移支付体系仍然是“分级包干”体制下的转移支付制度与分税制提出的转移支付制度的混合体，带有“双轨制”的痕迹。因而，随着改革的不断深化，政府转移支付制度存在的各种问题也逐渐暴露出来。

(一)转移支付形式不合理

政府转移支付大体可分为一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付主要采取税收返还和过渡时期转移支付的方式，前者支付额基于地方上缴税收水平确定且量相对较大，财政收入少的乡镇政府所获得的税收返还额相应地较少，难以挤出资金用于供给农村公共产品；后者虽具有调节地方财力的功能，但因缺乏独立性，具体数额一般得根据受转移支付地方预算内支出中可用于农村基础设施等公共产品供给的比例估计，既无法精确计算，也难以在总量上得到有效保障。不仅如此，一般性转移支付还比较随意，缺乏透明度，容易导致挤占现象。另一方面，专项转移支付量小面窄，一次性或临时性的居多，难以从根本上解决县乡财政困境和农村公共产品供给不足和效率低下的问题。中央和省级政府在拨付专项资金时，一般要求筹集相应的配套资金，这使得相对贫困的乡镇处于十分被动的地位，它们或采取借债、

寻租或欺骗的方式争取专项资金，或不得不承受“富者更富、贫者更贫”的“马太效应”。另外，在确定专项转移支付项目方面，农村公共产品供给专项转移支付的通常做法是上级政府根据总体发展目标和规划来确定，而不是根据各乡镇的具体情况决定，使得上级政府厘定的目标与农村公共产品供给实际需求不相符合。

(二)转移支付数额的具体计算不科学

在补助数额方面，往往受人为因素的影响，经常出现因上级部门领导的个人意见使专项资金向某些地区农村倾斜的现象，严重影响了农村公共产品供给的公平性和有效性。在对农村公共产品供给财政转移支付数额的计算上，还缺乏一套比较科学、规范、明确、完整的测算方法与支付方案，主要表现在目前县级政府农村公共产品供给资金分配上采取的“基数法”预算，即根据往年的基数加上一个比例给予拨款。这种维持既得利益的做法进一步拉大了各地区农村公共产品供给数量和质量的差距。

(三)缺乏对转移支付资金的有效监管

当前，我国对农村公共产品供给财政转移支付尚缺乏一套有效的约束监督机制，对转移支付资金的事前监督、事中监督和事后监督都不到位。一方面，不注重对农村公共产品供给转移支付的事前监督，缺乏相应的决策机制。中央政府用于农村公共产品供给的补助项目和数额的决策过程是不公开、不透明的，既没有经过实地调查和专家论证，也没有严格地履行相关的法律程序。另一方面，农村公共产品供给转移支付被挪用、克扣、截留现象较普遍。农村公共产品供给专款使用方面尚未建立起一套行之有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时准确地掌握信息，对违反规定的地方政府和单位，也没有相应的处罚，导致在财政预算体制不完善情况下，不仅一般性转移支付不能按规定比例拨发，专项转移支付也常被挪用和挤占。

三、转移支付制度的改革取向

党的十七大报告提出，要围绕完善公共财政体系，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共产品领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共产品能力。这无疑是提升乡镇政府财力的有效举措，也是扩大农村公共产品供给、促进基本公共产品供给均等化的着力点。

(一)建立并完善省级及以下政府转移支付制度

各区域与城乡发展水平及财力的巨大差异，使我国难以通过一次转移支付解决农村公共产品供给中存在的诸多问题。笔者认为，通过两次转移支付可以有效缓解农村公共产品供需失衡的矛盾。初次转移支付为基本转移支付，由中央政府负责，在全国范围统一基本标准，考虑到我国东、中、西部地区政府财力和发展的不平衡，可以把西部贫困地区的农村公共产品最低转移支付额度作为初次转移支付的底线；二次转移支付为省级及以下各级政府对其下一级政府的转移支付。各省及以下地方政府可以根据自己的财力状况、当地经济发展水平、消费指数及居民的偏好等，合理制定各地区农村公共产品供给转移支付的范围和金额，合理有效地配置财力资源。

在农村公共产品供给专项转移支付中，还存在诸如种类繁多、透明性差等问题。因此，改革现行的农村公共产品转移支付制度，一要清理现行的专项转移支付项目，将现有的专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。从长远考虑，中央政府用于农村教育、医疗卫生和社会保障等公共产品供给的专项转移支付可以自然形成地方支出基数，调整列入财力性转移支付。二要提高农村公共产品专项转移支付管理的透明度。每一项农村公共产品专项转移支付资金的设立、审批和分配，要坚持公开、公正、透明、效率的原则。除要求保密的外，适时公布专项转移支付项目资金管理办法，逐步做到公开透明。

(二)采用“因素法”计算转移支付数额

为了更好地优化农村公共产品财政转移支付模式，必须逐步由“基数法”向“因素法”过渡。“因素法”是规范化的转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验。采用“因素法”代替“基数法”能够减少财力资源浪费，让财力资源与农村公共产品的实际需求相结合，满足农村的资金需求。可以考虑把各种因素先划分为人员支出因素、经济发展因素、社会发展因素、其他政策因素等四大类，然后分别建立各自的指标组合。其中人均财力可以作为一项重要的考核指标。一般人均财力水平高，则当地财政实力较强，农村公共产品供给的数量和质量也会相对较好，反之，农村公共产品供给不能满足农业生产和农民生活的需要。因此，将人均财力作为确定农村公共产品转移支付规模的重要依据有利于将中央、省对农村公共产品供给的资金投入真正向中西部地区及其他困难地区的农村倾斜，从而切实而有效地改善欠发达地区农村公共产品供给不足的状况。

(三)健全转移支付监督机制

首先，要完善农村公共产品财政转移支付的事前监督。农村公共产品供给转移支付作为一项重要的财政政策，其决策过程应该是一个“公共选择”的过程，应当由政府有关部门根据相关法律，在实地调查和科学论证的基础上，提出转移支付的计划或方案，交由人大的专门小组充分讨论，并经人大表决通过。农村公共产品预算编制与管理都应纳入各级人大的有效监督。其次，应加强农村公共产品转移支付的事中监督，可考虑建立一个财政转移支付委员会，专门负责搜集各地有关信息和数据材料，制订农村公共产品转移支付分配方案，并对转移支付效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，以确保资金用于农村公共产品的供给，防止资金被截留、挪用或贪占。最后，应强化农村公共产品转移支付的事后监督，建立健全相应的责任追究机制，引入问责制和公示制，借助于媒体将农村公共产品转移支付运行的整个过程向社会公开，接受社会大众的舆论监督，对没有按规定投入的地方政府和主要负责人，给予相应的问责。

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