浅论完善我国财政转移支付制度

[摘要]本文提出我国财政转移支付制度存在结构不合理、监督管理制度不健全等问题,并有针对性地提出了一系列完善措施。

[关键词]财政;转移支付;监管

我国自 1994 年实行分税制以来,逐步建立了比较完善的各级政府之间的财政转移支付制度。加强财政转移支付制度研究,尤其是对财政转移支付在结构问题上的研究,在当前具有十分重要的现实意义。

一、转移支付制度存在的问题

1.转移支付结构不合理

自转移支付制度实行以来,其结构一直在不断改进完善之中,财力性转移支付增长过快,比重逐年上升,专项转移支付所占比重呈下降趋势。到 2006 年,中央财力性转移支付占转移支付总额比重提高到 51.8%(其中一般性转移支付占 16.7%),专项转移支付占 48.2%。但就现状来看,从为实现基本公共服务均等化方面衡量,结构比例还不够合理,专项转移支付比重仍然偏高,财力性转移支付规模仍然偏低,一般性转移支付规模就更低,承担均等化职能的转移支付力度仍然不够大。2009年专项转移支付金额为12579.88亿元,较2008年增长了26.2%,占中央财政转移支付的比重为52.5%。而且,专项转移支付种类繁多,透明性较差,分配公式还不够完善。

2.管理层面上的问题

总体表现在三个方面:一是预算不公开、不透明;二是资金分配不公正、不公开;三是管理不规范,转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。具体表现在两个方面:一方面,专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理,有权动用这些资金的部委多达37 个。参与资金分配的部门太多,难免造成资金分配的混乱。另一方面,一些地方政府在申请资金时,目标就是“跑部钱进”,只要能拿到钱,多跑几个部门也无所谓。此外,一些地方政府在使用转移支付资金中也存在问题:一是转移支付中的专款补助要求地方匹配比例过多、过大,在为支持地方发展起到积极作用的同时,对地方财政也造成了一定的负面影响。二是转移支付款项中,大部分在年度预算执行过程中下达,一小部分在次年进行批复决算时明确。三是管理使用违规。截留挤占和挪用问题是转移支付资金在管理使用上存在的最大的问题。

3.财政转移支付监督机制缺失

第一,缺乏规范中央转移支付的法律法规。中国每年几千亿元转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范,对财政转移支付资金的监督乏力。一是缺专门的转移支付法律法规;二是《过渡期财政转移支付办法》对转移支付的规定较原则,不利于具体操作;三是现有的过渡期财政转移支付办法立法层次较低,使得监督乏力。第二,相当数量转移支付资金使用游离于人大监督之外。2006年,审计署对二十个省(区、市)地方预算进行抽查,这些省、市2005 年本级预算共编报中央返还收入只有 3444 亿元,约占中央实际转移支付 7733 亿元的 44%,有占总数6%的资金没有纳入地方财政预算。第三,审计监督存在问题。现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成,一是审计机关缺乏独立性。二是中央转移支付这种多头管理以及预算决算的不公开、不透明的状况,显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。第四,缺乏问责机制。对每年数千亿元的转移支付资金,只有国家财政部门 1995 年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范,缺乏应有的刚性约束。第五,转移支付监督缺乏必设的机构和工作职责。在转移支付资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统对资金是否做到专款专用,还不能及时、准确地掌握信息。

二、完善转移支付制度的对策

1.优化中央财政转移支付结构,增强中央财政转移支付的均等化作用

与专项转移支付和税收返还相比,一般性转移支付是按照影响财政收支的客观因素和全国统一的公式进行分配,因而更加科学、公平和透明,也有助于更好地实现地区财力和基本公共服务的均等化。1995年,我国一般性转移支付金额为21亿元,占中央财政转移支付的比重仅为3.4%。2002年实施所得税收入分享改革以来,特别是近年来,中央政府持续加大一般性转移支付力度。2009年,中央政府进一步将原来财力性转移支付9273亿元和补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出共计2101.07亿元,改为一般性转移支付,从而将一般性转移支付总金额大幅提高到11374.93亿元,较2008年增长了30.8%,占中央财政转移支付的比重达到47.5%。与此同时,安排505亿元,增加对民族地区、粮食主产区和边境地区转移支付,安排50亿元用于支持化解资源枯竭城市历史遗留的社会负担。这些措施都有助于优化中央财政转移支付结构,增强中央财政转移支付的均等化作用。

2.规范财政转移支付预算管理

一是明确规定财力性转移支付必须纳入本级政府预算。在中央财政转移支付总额不断增加的情况下,各级应按上年执行数或上级下达的预计数编入年初预算。在预算执行中,如果实际执行数超过年初预计数一定比例,要将这部分资金的使用情况报地方各级人大常委会审查批准。中央财政也应提前将有关预计数通知省级财政,待全国人代会批准预算后正式通知。预算年度结束后,因中央收入超收而增加用于转移支付的财力,应转作净结余,来年再分配。因为如果在当年分配,这部分资金地方财政不能在当年实现支出,将增大结转,这在实际工作中常有发生,这既脱离全国人大的监督,也脱离了地方各级人大的监督。二是完善专项转移支付的预算编制及执行。研究改进专项转移支付预算编制流程。从制度上明确各级财政部门下达专项转移支付预算指标的时间,将数额相对固定的专项转移支付指标尽早通知地方,并要求地方编入预算。地方在编制预算时,可以将专项转移支付与其他可用财力安排支出分开编制。在预算执行中单独设立“上级专项拨款补助支出完成情况表”,年度间若有新的专项拨款指标下达,要及时调整专款补助预算数。同时,为加快专款项目实施进度,减少年终结转,可规定项目具体执行、完成时间,如专项转移支付预算执行在上半年必须达到,最后一个月不超过,以切实提高财政资金使用效率。

3.加大专项转移支付资金管理力度

一是为确保专项补助资金切实得到专款专用,发挥其最大效益,必须对所有专款建立健全管理办法。对专项补助资金加大责任制管理力度,从资金使用到项目完成的每一个环节,都要落实到具体责任人。有关管理机构还应建立项目专门账户,专款核算,全面反映资金使用的全貌。二是结合政府采购和国库集中支付改革,对项目通过政府采购形式,公开、透明操作对所有项目资金付款实行国库直接支付给供应单位企业,切实防止专款被挪用。三是各级人大、政府、财政都应采取相应的措施,强化对中央转移支付资金的监督。审计部门也应当加大力度,积极开展对中央转移支付资金的效益审计,并及时向本级政府报告审计结果。

4.健全和完善财政转移支付制度的监管机制

一要加快转移支付资金法律法规建设。赋予转移支付以法律地位,为建立规范的财政转移支付制度提供法律保证。在《预算法》中增加有关转移支付的条款或建立新的《转移支付法》,明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理和机构以及监督和法律责任。通过健全的法律制度,实现转移支付制度的规范化,保证在转移支付实际操作中有法可依。二要强化监督。要保证财政转移支付能够做到公平合理、讲求效率,还需要使其整个过程透明化、阳光化。作为一种利益再分配的手段,财政转移支付仅凭相关部门和人员的自律并不够。为处理好中央与地方财政之间的关系协调问题,可考虑建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会,专门负责财政转移支付公式、分配资金的确定和调整,这是提高财政转移支付效率的有效途径。该委员会应该由专职人员组成,其决策过程应置于监督之下,这种监督管理既包括来自主管部门的,也包括来自社会公众的。透明化无疑是财政转移支付接受社会公众监督管理的一种最有效的形式。三要建立转移支付资金使用的效益评价制度。建议尽快分类出台转移支付资金的效益评价制度,合理确定效益评价应当遵循的基本原则,科学设计效益评价的指标体系,严格按照规定程序、指标和时间要求实施效益评价。对效益评价未达到标准值的项目,要及时公开效益评价情况,并对存在的问题限期组织整改;对转移支付资金管理松懈、屡出问题的地方,要采取缩减规模或暂停安排的制约措施。

[参考文献]

1. 齐守印.转移支付制度的调整和规范[J].经济理论与经济管理,2001.

2. 安体富.中国转移支付制度:现状·问题·改革建议[J].财政研究,2007.

3. 郭志强.规范财政转移支付预算管理[J].中国财政,2007.

[作者简介]江玲,安徽省蚌埠干部学校。