公共服务均等化研究综述

作者简介：

：薛耀洁（1987-），女，汉族，河南人，就读于兰州商学院财税与公共管理学院，研究方向：财政货币与政策研究。

房京坤（1989—）女，汉族，山东人，就读于兰州商学院财税与公共管理学院，研究方向：财政货币与政策研究。

袁丹（1990-），女，汉族，陕西人，就读于兰州商学院财税与公共管理学院，研究方向：财政货币与政策研究。

摘 要：关于公共服务均等化，它既是一个经济问题， 也是一个政治问题和伦理的问题，逐步实现基本公共服务的均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。本文在阅读了相关学者研究后，主要从公共服务均等化的内涵、理论依据以及实施的意义，在此基础之上深入分析了我国目前公共服务均等化的面临的问题以及成因，并提出了对策建议。

关键词：公共服务均等化；问题及成因；对策建议

一、公共服务均等化的内涵

对于公共服务均等化究竟是什么？我国学术界对于公共服务均等化问题的研究还处于初始阶段， 对于公共服务的内涵界定还没有形成统一的观点。但是，多数学者都认为，公共服务均等化具体是指政府应为广大人民群众提供与经济社会发展水平相一致的并体现公正和公平原则的基本均等化的公共服务与公共物品。例如，安体富，任强（2007）认为公共服务均等化， 或者说是基本公共服务均等化的最终目标应当是：人与人之间所能够享受到的基本公共服务应当是大致相同的。这就意味着， 在基本公共服务领域内政府应尽最大可能地满足人们对基本物质和服务的需求， 并使人们享受到相同的权利。通常所说的公共服务大致包括了公共医疗、公共设施、环境保护、文化教育、社会保障等几个方面[1]。

二、公共服务均等化的理论依据

英国的改良主义学家霍布森1902年出版了《帝国主义》一书，该书中他提出了经济学研究应该以社会福利为基本点的命题。霍布森认为经济学应当挖出社会经济制度运行当中财富的分配所遵循的规律，并提出了如何对财富的分配进行改进以解决目前经济制度下财富分配不平等的方法。霍布森的这一思想对福利经济学的集大成者庇古有很大影响，庇古于1920年出版了经济学中的鸿鹄巨著之一《福利经济学》。在该书中，他提出了两个重要的福利概念：收入分配均等化和国民收入极大化。庇古认为，公众福利的增加不仅仅在于增加总体的国民收入，与此同时，还要避免国民收入分配不平等的情况。庇古的国民收入均等化思想奠定了公共服务均等化的理论基础，具有启示性意义。

三、公共服务均等化的重要意义

多数学者认为，公共服务均等化的施行具有重大的经济和政治意义，是解决目前中国诸多发展不平衡问题的必然选择。例如，缩小城乡发展的差距，促进社会公平，维护社会安定和谐，确保人民共享改革发展成果等。

首先， 公共服务均等化具有显著的经济意义。这主要体现在：第一， 公共服务均等化有利于提高财政资金的使用效率。第二， 公共服务均等化符合市场经济的本质要求， 有助于社会主义市场经济健康发展。

其次，实行公共服务均等化是弥补市场在公共品供给失灵与“以人为本”原则的重要体现。市场在公共物品和公共服务领域调节的不理想，对公共服务的均等化提出了迫切需求。坚持“以人为本”，满足人民日益增长的物质和文化需求，就必须实行公共服务均等化。

再次，实行公共服务均等化是缓解社会矛盾和缩小发展差距的现实要求。改革开放之后，随着经济的快速发展，社会公共需求的全面快速增长，与此同时，公共物品短缺和公共服务的不到位问题突出。各级政府应为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务， 以尽快实现基本公共服务均等化。

四、公共服务均等化存在的问题及非均等化的成因

（一）公共服务均等化存在的问题

公共服务均等化存在的问题表现在以下三个方面[2]：1、我国基本公共服务供给不足的矛盾仍十分突出。由于长期以来对公共服务投入比重偏低以及社会对公共服务需求的不断增长， 公共服务供给总体上呈现出短缺的格局。2、地区之间的非均等化。3、城乡之间的非均等化[3]。中国城市与农村的基本公共服务水平差距明显，突出的表现在四个方面：第一，非均等化的教育资源分布。第二，非均等化的社会保障体系。第三，非均等化的医疗卫生服务。第四，非均等化的城乡基础设施建设。

（二）公共服务非均等化的成因[4]

1、公共服务型政府尚未建立。

目前我国用于公共领域方面的投入仍然不足。突出表现在公共服务方面的资金、人力投入严重不足。另外，我国政府职能转型滞后，政府越位和缺位现象并存，还未由经济建设型政府转型为公共服务型的政府。

2、转移支付制度设计不完善。

1994年的分税制改革中，转移支付的制度设计对于分税制改革在全国的顺利推行与平衡各地区之间的税后财力差距作用巨大。但是，随着时间的推移，其制度设计上的弊端也慢慢体现出来[4]：第一， 转移支付形式繁多， 相互之间缺乏统一的协调机制。第二， 税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。第三， 一般性转移支付规模过小。第四， 专项转移支付规模过大， 且运行不规范。

3、政府间事权与财权界限不清，基层政府陷入财政困境。

分税制改革之后，我国各级政府之间职责划分不明确，不规范，事权不清。与此同时，政府间事权的“正三角”和财权的“倒三角”状况造成了基层财政困境的窘况。目前，我国的基本公共服务主要是由县乡等基层财政来承担。

五、对策建议

（一）尽快从目前的“经济建设型政府”转型为“公共服务型政府”[5]。

所谓“公共服务型政府”， 从经济意义上讲， 就是弥补“市场失灵”的政府， 也就是说政府主要是为社会提供市场不能够有效提供的公共服务，制定公平的规则， 确保市场在资源配置中的基础性作用。从政治意义上讲， 政府的权力来源于人民群众， 政府应该确保社会运行建立在有民主、平等和安全的制度环境之上； 从社会意义上讲， 政府要从社会的长远发展目标出发， 提供充足和公平的公共服务， 确保社会健康发展。

（二）完善转移支付制度[6]。

第一，将目前种类繁多的转移支付项目整合，削减为专项转移支付和一般性转移支付两种，提高资金的使用效率。第二，逐步加大一般性转移支付的力度和规模。由于一般性转移支付是唯一具有均等化支付意义的转移支付形式，因而是提高公共服务均等化程度的必然选择。第三，逐步取消税收返还制度。目前的税收返还体制不利于实现公共服务均等化的目标，应采用较为温和的方法，替代以一般性转移支付或者专项转移支付的形式逐步将该种转移支付形式取消。第四，将转移支付行为法制化。由于目前国内相关法律的不完善，导致转移支付制度缺乏严肃性和规范性。应尽快制定相关法律条例。可以说， 法律责任是保障法律实施的最重要的实体内容之一。

（三）财权与事权相适应，合理划分中央和地方收入。

明确中央与地方之间的税收管理责任，延展政府间收入划分的覆盖面，保证各级政府行使事权时财力充足。第一，将非税收入作为中央与地方共享的税源。例如，规范土地等资源类收入的管理，以及明确资源类收入的归属等。第二，配合政府间具体支出责任的划分，改善中央与地方之间收入的分配，逐步将预算外收入纳入到预算管理等。（作者单位：兰州商学院财税与公共管理学院）

参考文献

[1] 邓蓉敬. 公共服务均等化研究综述[J]. 资料通讯 ，2007，（5）.

[2] 刘德吉. 公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述[J]. 上海经济研究，2008，（4）.

[3] 耿卫新. 城乡基本公共服务均等化：破解城乡统筹发展的突破口[J]. 河北学刊，2011，（5）.