浅析县级财政的困境与出路

【摘要】本文分析了导致县级财政运行困难的成因，提出了改进的措施和对策。

目前，县级财政运行困难问题日益突出，赤字规模加大、债务负担沉重、财政收支平衡水平低的现象普遍存在。这不仅阻碍了县域经济的快速发展，而且也不利于全社会的经济发展和社会稳定。

分析县域财政困难的主要成因，这其中有其经济发展滞后的因素，也有体制不完善的原因。1994年形成的分税制财政体制的基本框架具有较明显的非规范性和过渡性，存在着一些固有的内在体制缺陷。如省以下分税制体制落实不到位，出现收入层层共享、（县）地方固定收入由各级共享的情况，分税、分级、分管的格局未真正形成，使分税制变成了层层集中收入的体制，其积极效应在县级财政运行中被不断弱化；财政转移支付制度建设滞后，支付规模太小，而且只测算到省一级，省对下级的转移支付制度尚未得到规范建立；县级财政与事权不统一，在层层集中财政收入的同时还存在着事权下放的倾向。县级机构臃肿，财政供养人员过多，政府职能转移不到位，县级政府包揽了过多的经济管理职能。县政府出于发展经济壮大财力、扩大财源的良好愿望，盲目举债上项目，但由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等因素，致使投资失败；县域经济发展没有真正牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观。财政支出安排没有体现出以人为本的原则，甚至在欠发工资的情况下，不惜举债搞“政绩工程”、“形象工程”，以至债台高筑。可见，县域财政的困境是多方面的，应通过多种途径进行治理。

一、以现代化的产业发展为财源，增加财政收入

解决县乡财政困难的根本途径在于发展经济，壮大财源。

（一）政府应打造环境平台，加强招商引资，不断创新思路，营造良好的投资环境和氛围

应加强基础设施建设，着力解决群众吃水难、行路难、县镇排水难问题，实现既利民又改善发展环境的“双赢”目标。以资本运营和资产转换等市场化运作方式，多渠道、多形式、多元融资，争取国家开发银行投资。

（二）培植现代化企业，实施工业强县

以工业为载体，整合生产要素，培植主导产业。以信息化促进主导产业工业化，以工业化促进企业现代化，以现代化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、能源消耗低、环境污染少、充分发挥人力资源优势的新型现代化道路。通过落实减免税政策，培训技术工人，减免各项费用等措施对一些原有企业给予重点支持，还可以公开选聘一批懂经营、会管理的大学生到企业，盘活企业，使原有企业能迅速发展成为龙头企业。

（三）培育、发展特色产业

各县应依托自身优势，依照产业经营的方式，有选择、有重点地培育、发展特色产业。各县域根据自身的资源优势，开发建设一批资源型项目，促进传统农耕经济向生态农业、休闲农业和畜牧业产业的调整。农副产品生产要上规模，做深度加工，形成特色产业链条，提高县域产业集聚度。促进农业结构调整，突出扶持重点农业科技园区，优质农产品的基地，以及农业产业化龙头企业，政府主要解决各环节中存在的突出的瓶颈问题。同时，在农民科技培训，加强科技服务体系建设中应逐渐加大财政支农投资，发挥财政资金的导向拉动作用，争取银行贷款，实现投资拉动。

（四）盘活各类资源

以闲置资产为载体，用存量引增量，挖掘和盘活存量资产。通过土地转换、经营权出让、引资开发等方式搞好县镇基础设施的市场化经营，加快县域经济发展，为企业开发市场和吸引投资、技术、人才创造条件。

二、加强体制建设、完善转移支付

（一）根据我国的国情，借鉴外国的经验，可以考虑在省以下实行市县财政同级，即实行“省管县”财政体制

实行以“省管县”代替“市管县”，省以下地方政府体制结构应同时进行“解构”和“重构”，彻底改变上下级政府之间的纵向支配式体制。通过适当的分权改革，扩张县政府人事等方面的权力，使县政府成为一级责、权、利相统一的政府主体，规范政府各自的权力范围。为了改变县财政收入不断减少，而事务不断增加、支出不断扩大的现状，明确各级政府之间的事权是必须的，应明确县级政府对于职能范围内的事务决策权，以及需要各级政府共同协作的项目在不同政府之间的划分。

（二）分税制对收入划分明确，但不利于县财政收入的增加，因此必须将一部分税收管理权限下放

如将税源分散、征收成本高又无宏观调控意义的地方税种的征收管理权下放给县，县级政府可以根据自己的实际情况具体安排增设地方税种或停征成本高而收入少的税种。

（三）省对县级的一般性转移支付补助应直接测算

省要考虑市县承担的职能支出标准。在收入划分上，不能动市县的既得利益，要保证市县基期年的财力存量。省只对收入的增加部分分享，只集中“小头”， 将收入增量的“大头”留给市县。

（四）压缩专项拨款规模，加大一般性转移支付

专项补助比例大、范围广也是县财政困难的一个因素，因此应以一般性补助为主，专项补助为辅。因为一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要。测算一般性转移支付资金时所考虑的因素，主要是各县客观存在的经济社会相关指标，以各县的标准财政收入和标准财政支出为分配依据。资金分配应成为县财政的可用财力，纳入县财政预算管理，由县财政统筹安排使用，并在一定时期内保持相对稳定。

三、依法组织财政收入，加强财政支出管理

（一）要在大力宣传财税征收法规、增强全民依法缴纳税费自觉性的基础上，充分挖掘增收潜力，做到应收尽收，既要抓住主体税种又要抓住零散税收

１.财税部门认真贯彻“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”的工作方针，加大税收检查、稽查力度，进一步提高征管效率。２.要组织力量开展专项税务检查，加大对小税违法行为的查处力度。采取行政的、经济的、法制的手段严厉打击偷、漏、骗、抗税行为，杜绝财政收入上“跑、冒、滴、漏”现象。３.加强对行政事业性收费和罚没收入以及其他各项非税收入的征管，对行政事业单位所属的培训中心、招待所、宾馆经营性门市房、出租车市场等方面的收费及时清理，特别要对利用排他性国有资源从事经营活动的企事业单位加强管理。对电台、电视台、电业局使用有线无线频道县域公共网络等国有资源要尽快开征有偿使用费，并采取收支两条线方式进行规范管理，以加强县财政实力。

（二）要强化预算约束，严格支出管理

１.要全面推行部门预算改革，实行标准公式化分配基本支出预算，加强项目支出预算的前期论证，执行监管及事后考评，提高预算分配的公平性和效益性。继续推进综合预算，零基预算，部门预算，采购预算，县要全面加强财政性资金统管。２.要依法编制预算，不准打赤字预算。预算编制中的公用经费定额要足额安排，严禁执法机关将罚款与自身经费挂钩。依法执行预算，形成预算“硬”约束，加强财政支出控制，严格控制财政供养人数的增长和盲目举债。要求各县牢固树立科学发展观，量力而行，不得超越财力可能盲目举办各项事业，特别是不得搞“形象工程”、“政绩工程”，不得违法举债或进行担保。

四、健全监督机制，加强执法监督

财政部门应把财政监督放到首位，解决财政部门内部重分配、轻监督的问题。各级财政部门要接受人大的纪律监察。审计机关主要监督财政是否都有预算、是否都有合法手段、是否有挪用或截留等情况。审计部门要加强对财政、单位支付、专项资金支出的审计，对违反财政法律、浪费国家资财的行为，必须从严惩处，以维护法律和法规的尊严。同时，还应建立一套行之有效的监督制约机制。从注重资金使用走向的监督转向对资金使用效益的监督，从注重事后监督转向事中和事前监督，从注重发现问题处理违纪问题转向发现问题、解决问题尤其是提出合理化建议。应建立财政资金使用的跟踪问效制度，建立以效率为核心，规范财政支出行为，严格审查和监督财政预算执行、单位财务收支、政府债务等。一旦发现问题，严肃处理，该整改的整改到位，该处罚的收缴入库，数额巨大、情节严重、触犯刑律的移送司法机关追究刑事责任。要形成一整套具有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，以人民代表大会立法监督为基础，建立以审计监督、司法监督、行政监督、会计监督与社会舆论监督等内外结合为主要环节，覆盖事前、事中、事后监督的规范化、权威化的监督体系和组织机构。要做到明确分工、各有侧重、相互补充、相互促进，实现财政的民主监督与法制化管理。

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