推进基本公共服务均等化必须改革财税体制

“十二五”规划纲要明确提出：“推进基本公共服务均等化。”推进基本公共服务均等化，对缩小我国城乡和区域发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定有着十分重大的积极作用，对改善民生和转变经济发展方式也有着极大的促进作用。但长期以来，我国对基本公共服务的提供在观念、体制和资金保障等方面都存在不少的问题，推进基本公共服务均等化还需要多方面的长期努力。

一、目前推进基本公共服务均等化面临的主要问题和挑战

近年来，随着我国加大对基本民生领域的投入，政府提供的基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。但总的来看，目前我国基本公共服务仍存在一些十分突出的问题和挑战。

(一)公共服务型政府仍未建立，公共服务投入的总量不足。改革开放以来，尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但无论是从经济社会发展的需要看，还是从国际视野来看，目前我国各类基本公共服务的投入长期欠账太多，仍旧满足不了全体国民日益扩大的公共服务需求。例如，社会保障和就业，是事关民生的一项重大基本公共服务。2010年我国财政社会保障和就业支出9130.62亿元，比2009年增长20％，应该说增长幅度很大，但社会保障和就业支出占全年财政支出的比重仅为10.16％，占当年GDP的比重仅为2.27％，与大多数发达国家和发展中国家相比，我国社会保障支出占GDP的比重明显偏低(参见表1)。

不仅社会保障支出方面如此，在其他重要的基本公共服务支出方面，如义务教育、医疗卫生等也存在类似的情况。

(二)不同地区之间基本公共服务差距悬殊。区域发展不平衡是中国的基本国情。改革开放以来，各地区经济都有很大发展，但区域差距总体上呈扩大的趋势。由于现行体制、政策和地区经济发展水平的制约，基本公共服务水平的区域差距仍然突出。反过来，地区之间基本公共服务差距悬殊，又加剧地区之间经济和社会发展的不平衡。各地区按照自身财力状况来提供基本公共产品和服务，其结果有可能导致地区之间的基本公共服务水平差距越来越大。目前，经济发达的京、津、沪三地的人均GDP都超过8万元人民币，而甘肃、云南和贵州三省的人均GDP还没有达到2万元人民币，虽然各地都加大了对基本公共服务的投入，但由于经济发展水平和财政保障能力的差距，“强者恒强、弱者恒弱”的格局难以打破，甚至有可能进一步强化。以义务教育为例，普通小学的生均公共财政预算教育事业费，是反映政府在义务教育投入方面的一项重要指标，从该指标看，北京市2009年是11662.02元，2010年达到了14482.39元，增长24.18％，而贵州省2009年是2302.56元，2010年是2758.61元，增长19.81％。很明显，无论是从绝对数值还是相对指标来比较，贵州省与北京市在义务教育方面的投入差距都是拉大了。而且，类似的情况还不只是在义务教育这一方面，也不只限于北京和贵州这两个地区。

(三)城乡之间基本公共服务差距悬殊。由于历史的原因，城市基本公共服务主要由中央和城市政府提供，农村基本公共服务则几乎由农民自己负担。这种偏向城市的基本公共服务供给政策使城乡居民在享受公共服务方面存在着严重的不均等现象。虽然通过近几年的农村综合改革，国家政策扶持和投入的加大，农村基本公共服务水平有所提高，但因历史积累、城乡二元分治造成的差距基数太大，城乡之间基本公共服务的巨大差距难以彻底改善，有的地方甚至还出现了进一步拉大的趋势。目前，我国的城乡居民收入差距已由1978年的2.4：1，1985年的1.7：1，扩大到2010年的3.32：1。若考虑到基本公共服务上的城乡差别，城乡差距估计达到6倍以上。

(四)不同阶层之间基本公共服务差距较大。在一个开放的现代社会，社会分层仍然是一个客观事实。社会成员因为经济、政治和社会地位的高低不同而分化为不同的社会阶层。在正常情况下，社会阶层之间是相互开放和平等进入的，人们能够在不同的社会阶层中垂直流动。但长期以来，由于我国在基本公共服务的提供方面存在着偏差，一些特权阶层和强势群体享受、占用过多的公共服务资源，甚至存在着浪费公共服务资源的现象，而广大低收入者及生活无法得到保障的弱势群体所得到的公共服务严重不足，不同阶层之间的公共服务水平存在着相当大的反差。

总之，目前基本公共服务不均等的问题已经成为我国经济社会发展中必须认真对待的矛盾，也是影响社会和谐和经济社会协调发展的重要因素，应通过制度和机制的改革创新来加以突破。

二、在推进基本公共服务均等化中应注意的几个问题

目前，改善民生、推进基本公共服务均等化已成为我国各级政府施政的一个基本方向，各级财政对基本公共服务的投入也得到了明显加强。但是，也应防止在推进基本公共服务均等化方面出现偏差。目前看应主要注意以下几个问题：

(一)要从战略的高度认识推进基本公共服务均等化的紧迫性和重要性。实现基本公共服务均等化，有利于缩小城乡差距、维护社会公正和安定和谐，是全体社会成员共享改革发展成果的重要途径，也是使经济增长成果转化为人的全面发展的重要途径，对我国转变经济发展方式有着极大的促进作用。因此，要从战略的高度认识基本公共服务均等化的重要性和紧迫性，构建有利于推进基本公共服务均等化的长效机制和体制，防止简单地把基本公共服务均等化与发展经济对立起来，防止简单地把基本公共服务均等化等同于政府财政单方面没有回报的付出，从而提高在推进基本公共服务均等化方面的自觉性、系统性和可持续性。

(二)要高度重视推进基本公共服务均等化的“顶层设计”。目前由于在国家层面缺乏对推进基本公共服务均等化的“顶层设计”，在很多关键问题上还没有形成基本的共识和统一的界定，也就谈不上对各地的具体实践有针对性地进行指导。例如，在现阶段和今后一定时期内，政府应该提供的基本公共服务的范围怎么确定?到底包括哪些项目?对此，不仅学术界各类观点五花八门，而且各地方在具体的实践中基本上也是自说白话、自行其是。同时，缺乏“顶层设计”导致一些具体改革方案一出台就有缺陷，各种制度之间缺乏兼容的接口，反而增加了改革的成本和难度。

(三)要高度重视公共资源和财政资金的优化配置及整合。缺乏“顶层设计”导致不能高效地配置有限的公共资源。改善民生和推进基本公共服务均等化，绝不只是一句口号，而是需要真金白银的大量投入。由于缺乏“顶层设计”，一方面，有限的公共资金和资源普遍存在着部门分割、分散使用和“撒胡椒面”的情况。另一方面，也缺乏对我国基本公共服务体系资金总体需求、筹集渠道和方式以及如何保持可持续性的整体把握。在一些地方，由于缺乏整体设计和规划指导，相类似的公共服务资源缺乏整合，

投入的基本公共服务设施出现闲置和浪费。例如随着城镇化速度的加快，一些地方前期投入大量资源建设达标的农村中小学校舍，目前已成了猪圈羊舍，大量宝贵的资金被浪费，让人十分痛心。因此，推进基本公共服务均等化急需对公共服务资源进行整合和优化配置。

三、以基本公共服务均等化为取向，加快推进我国的财税体制改革

由于基本公共服务主要是由政府负责提供的，因此推进基本公共服务均等化在很大程度上是推进政府提供公共服务能力的均等化。目前由于我国各级政府之间的职责划分不清、不规范，中央和地方在事权和财力分配之间没有理顺，导致各级政府间财力与事权的不匹配，基层政府提供基本公共服务能力不足。此外，由于财政支出刚性，导致财政支出结构调整滞后，弱化了政府提供基本公共服务的能力。总之，现行的财税体制还并不能完全适应基本公共服务均等化的需要，需要进行必要的改革和完善。

(一)调整财政支出结构，增加基本公共服务的财政投入。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行为的动机只能是以追求公共利益为己任，通过提供公共服务、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。因此，应按照公共财政的要求，调整财政支出结构，增加基本公共服务投入。虽然这几年我国已逐步加大各类民生支出占财政支出的比重，但总体上看财政支出中用于基本公共服务方面的投入还是太少，财政支出中仍然存在“缺位”和“越位”现象。一般性行政支出大约占到了财政支出的20％，远高于各国平均5％～10％的水平。我国仅每年公务用车方面的消费支出就达1500亿元～2000亿元。因此，通过调整财政支出结构，压缩行政成本，可以将更多的财政资金投入到改善民生和完善基本公共服务建设方面来。

(二)健全财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均等化。从我国社会主义初级阶段基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。2011年，全国财政收入103740.01亿元，其中，中央本级收入51306.13亿元，占全国财政收入的49.4％，比1993年提高29.4个百分点。虽然近年来中央财政不断加大对地方的转移支付力度，但从财力与事权的匹配上看，地方政府承担的事权责任较多而可自主支配财力不足，特别是以县级政府为代表的基层政府，在保障基本公共服务的能力方面有所下降。因此，应通过合理界定中央与地方的事权和支出责任，在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，进一步理顺政府间收入划分，调动基层政府提供基本公共服务的积极性。

(三)完善中央对地方的财政转移支付制度。目前的转移支付制度存在一般性转移支付规模偏小，专项转移支付过多，管理分散，资金使用效率低下等弊端。以2009年为例，中央对地方转移支付规模达23677.09亿元，其中一般性转移支付11317.20亿元，而专项转移支付达12359.89亿元，专项转移支付的规模超过了一般性转移支付。在今后的财税体制改革中，应科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用，增加一般性转移支付规模和比例，加大对中西部地区转移支付力度，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。推进省以下财政体制改革，规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。加快完善县级基本财力保障机制，把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置。

(四)创新财政管理方法，提高财政提供基本公共服务的能力。由政府负责提供基本公共服务，不等于要政府大包大揽。传统的依靠政府“唱独角戏”的管理格局、由政府包揽的资源配置方式和偏重硬件建设的服务供给模式已越来越不适应新形势的要求。因此，必须实现制度创新，扩大公众参与，特别是增强财政决策的民主性和透明性，让公众和社会成为基本公共服务提供的主要决策力量，最大限度地调动社会资源和各方的积极性，促进共建共享，注重内涵发展。同时，应当大力推行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式，逐步建立政府主导、市场引导、社会参与的基本公共服务供给机制。

(作者：中共中央党校经济学教研部宏观室主任、教授)

(本文责任编辑　胡秀荣)