农村水利建设与改革的形势、对策与措施

摘要：2011年，中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确提出：“全面加快水利基础设施建设”，“突出加强农田水利等薄弱环节建设”。农村水利建设与改革将迎来新的春天。本文从当前农村水利建设的现状出发，分析了当前农村水利建设与改革的重要性与形势，并就构建农村水利基础设施建设机制、创新农村水利建设的管理制度与运行机制、加强农村水利建设与改革支撑保障体系建设等方面提出了明确的对策与措施。

关键词：农村水利 建设 改革 对策 措施

Rural water conservancy construction and the reform situation, countermeasure and measure

Huang Ze-jun

Hubei Water Resources Technical College Wuhan 430070 China

Abstract: The 2011, 1 central files" on accelerating the development of water conservancy reform decision" put forward clearly:" to accelerate construction of irrigation works infrastructure"," strengthening weak links in the construction of irrigation and water conservancy". Rural water conservancy construction and reform will usher in a new spring. This article from the current situation of rural water conservancy construction, analysis of the current rural water conservancy construction and the importance of reform and situation, and the construction of rural water infrastructure construction, innovation mechanism for rural water conservancy construction management system and operational mechanism, strengthen construction of rural irrigation works and reform supporting system construction and other aspects of the specific strategies and measures.

Keywords: rural water conservancy construction reform countermeasure measures

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。近年来，我国频繁发生严重水旱灾害，造成了重大生命财产损失，暴露出了农村水利建设十分薄弱的问题，同时也折射出了农村水利设施的脆弱。2011年，中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确提出：“全面加快水利基础设施建设”，“突出加强农田水利等薄弱环节建设”。农村水利建设与改革将迎来新的春天。

一、重新认识农村水利建设与改革的重要性与形势

农村水利是现代农业建设和社会主义新农村建设的重要组成部分，是抗御自然灾害和发展农业生产的重要基础设施，是提高农业生产能力和农民生活水平的重要条件，是改善农村生态与环境的重要保障。农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快农村水利建设与改革，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。

1．农村水利建设地位重要，需要全社会高度重视

建国初期，国家领导人就认识到水利建设的重要性，一是可以抗旱，二是可以防洪排涝，三是可以改良低洼易涝的盐碱地；并提出了“水利是农业的命脉”的名言。上世纪50年代至70年代，我国先后建成了8万多座大、中、小型水库，不仅洪水泛滥的历史基本结束，而且变水害为水利，基本消灭了大面积的干旱现象，扭转了几千年来农业“靠天吃饭”的历史。

到了上世纪80年代后，政府主要从城市和工业获取利益，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，已有的农村水利设施管理日渐荒疏。

2010年、2011年我国诸多地区发生特大干旱、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。当前，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。加快农村水利建设与改革，我们必须重新审视农村水利建设地位与作用。

2．农村水利建设具有公益性和群众性，需要政府的投入和农民的参与

改革开放以前，农村水利建设的主体是集体（生产队、生产大队、人民公社），其责任是明确的。实行联产承包制后，多数地区集体经济退出和瓦解，农村水利建设主体缺位和消失，上世纪80年代，水利建设出现明显的滑坡。

1990年，国务院出台“两工”政策，政府和基层可以据此组织大规模农村水利建设，暂时掩盖了这一问题的严重性。农村税费改革和取消“两工”后，农村水利建设特别是小型工程建设责任不清，行为主体严重缺位。“两工”取消后，沒有相应的替代措施，必然会影响农村水利建设的开展。

很多人认为农村水利建设投入是生产性投入，应该农民来办；而农民特别是种植粮食的农民认为，农村水利建设应该由政府来办。在中央和地方之间，中央认为按事权划分，其财政投入该由地方负责，地方则认为中央财政应该承担更多的责任。目前，我国农村水利设施的投入主体仍然是以政府为主，沒有形成有效机制调动农民自身资源的投入和其他社会资源的参与。加快农村水利建设与改革，政府要投入，农民也要参与。

3．农村水利建设具有基础性和战略性，需要政府的统一规划和宏观指导

农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着农田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。

就单个农村水利工程看，农村水利建设技术比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用以及它涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域看，农村水利建设又是一项十分复杂的工作。

2011年，中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》强调了新形势下水利的地位和作用，提出全面加快水利基础设施建设，突出加强农田水利等薄弱环节建设，并提出了“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”的目标任务。国家已将水利工作摆上党和国家事业发展基础性和战略性的重要位置，农村水利建设迎来了新的春天，我们相信，农村水利建设将掀起新的建设热潮。加快农村水利建设与改革，我们必须尊重自然规律和经济规律，避免盲目冒进，同时政府要搞好统一规划，加强宏观指导。

二、明确农村水利建设与改革的对策与措施

2011年，中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》提出了水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则。强调把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。提出到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系、水利投入稳定增长机制和水利工程良性运行机制。提出坚持民生优先、坚持统筹兼顾、坚持人水和谐、坚持政府主导、坚持改革创新的“五坚持”基本原则。根据当前水利改革发展的要求和农村水利建设与改革面临的形势，我们必须明确农村水利建设与改革的对策与措施。

1．构建多主体、多渠道、多元化的农村水利基础设施建设机制

过去的30年，我国农村水利建设投入呈逐渐弱化的趋势，政府过分重视“大江大河”的治理，在农村水利建设上投入明显不足，农村水利建设“欠账”太多。农村水利基础设施修复和新建需要大量的资金投入，这就要求构建新的农村水利基础设施建设机制。

一是“多主体”构建中央、省、县乡、农民四位一体的供给主体新模式。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农村水利基础设施供给问题。如，大型水利工程应由中央政府提供，基本农田水利设施建设通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；投资不大、农民直接受益的小型农田水利建设，采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。

二是“多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其他渠道共同参与的筹资新范式。首先是财政渠道，如财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道等。其次是市场渠道，如发行长期基本建设国家债券，成立旨在推动农田水利建设的专项发展基金，向金融机构融资，利用减免税收和给予信贷优惠等政策调动经济组织投资等。三是发行彩票渠道。通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资等。另外还可经通过非政府组织筹资、境外筹资、个人筹资和企业家捐助等方式解决当前投资不足的问题。

三是“多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的社会资源动员新格局。政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农民是农村水利基础设施的主要受益群体，农民资源从理论上应成为社会动员的主体。在国家财力尚不十分雄厚的前提下，引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。

2．创新农村水利建设的管理制度与运行机制

在计划经济时代，我国进行农村水利建设依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制。土地联产承包责任制后，这种强制性的社会资源动员机制逐渐减弱，随着农村税费的改革和“两工”的取消，农村水利建设的行为主体出现缺位。这就要求创新农村水利建设的管理制度与运行机制。

一是建立“农民本位”为主线的农田水利建设投入与管理机制。建立“自下而上”的农民需求表达机制，增加农民参与项目管理的相关监督机制等，以农民的需求作为建设项目决策的依据，保证农民的声音在农村水利建设中得到体现。如在韩国的“新村运动”中，政府派出专门调研人员到农村进行访问，吸收农民的意愿，并反馈到政策制定部门，再由政策制定部门召集农民代表、农业专家、社团代表对这些意见进行整理分析，在农民和政府之间建立表达农民真实意愿的平台。

二是实行农村水利建设问责制。2010年、2011年我国诸多地区发生特大干旱，这不仅有天气的原因，更多的是暴露出了地方政府对农村水利投入不够，不重视农村水利建设的问题。云南省如果能拿出旱灾中受损的10%来改善农田水利设施，旱情也许不会如此严重。2011年中央一号文件要求“10%的土地出让金用于农田水利建设”，要将这“10%”落实到实处，必须建立问责机制，从制度上保证地方政府对农村水利建设的重视，逼着政府进行必要的财政投入。

三是重构农户合作机制。一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，重构农户合作机制。另一方面，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创新农村水利投资、建设、应用和维护机制。如山东费县产权制度改革、河南博爱县的股份合作制、广西平果县的用水协会等案例，有效动员了农民参与农村水利建设的积极性。

3．加强农村水利建设与改革支撑保障体系建设

一是完善农村水利建设政策法规体系。加强政策法规研究，为农村水利的发展提供有力的法律支持和宽松的政策环境。使农村水利建设走上依法治水，依法管水的轨道。重点是要研究农田水利基本建设、节水浇灌、水价改革等方面的法规政策。要尽快完善农田水利技术规范、规程和质量标准体系，抓紧搞好各项规划，维护规划的权威性和严厉性。

二是加强农村水利技术支撑体系建设。尽快建立起与农业大国、灌排大国相适应的农村水利科研和技术推广体系。研制开发适合国情，质优价廉的农村水利技术和设备，对农村水利的技术难点，组织科研、教学、生产部门的力量联合攻关。加大农村水利先进适用技术的宣传推广力度，加强农村水利基础知识的科普宣传，有计划、有重点、有步骤地推广应用一批新技术、新材料、新工艺，提高农村水利科技成果的转化率。

三是加强农村水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统基层干部职工队伍素质，切实增强农村水利勘测设计、建设管理和依法行政能力。支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设。完善人才评价、流动、激励机制。鼓励广大科技人员服务于水利改革发展第一线，加大基层水利职工在职教育和继续培训力度。解决基层水利职工生产生活中的实际困难，提高农村水利建设管理人员的待遇。

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