基本公共教育服务均等化研究综述

摘 要：教育公平是社会公平的基础，基本公共教育服务是保障社会公平的重要手段。本文梳理分析了国内外有关基本公共教育服务均等化的文献，发现国内外有关区域基本公共教育服务均等化研究不够深入，而且对于基本公共教育服务均等化定量研究过少。

关键词：公共服务;基本公共教育服务均等化;财政资源

公共服务是衡量社会公平的重要指标，也是实现和谐社会的重要方式，它包含教育、医疗、社保等多个方面，而其中最重要的就是基本的公共教育。学者王洪涛（2018）认为教育发展关乎国运兴衰，基本公共教育服务更是以公平正义为价值取向，它是公民受教育权利的保障，是促进社会公平的动力。佘生梅（2018）结合湘西州义务教育的实际，从马克思主义公平理论视角出发，认为保障公民基本公共教育服务均等化是坚持“以人为本”价值取向的集中体现，也是保障公民基本权利的实现途径。

然而，受到我国城乡二元体制、市场经济改革、分税制改革等的影响，我国城乡间、区域间教育发展水平存在较大的差距，城乡教育不公平的现象时有发生。为解决这种城乡教育不公平的现象，党和政府高度重视。习近平在十九大报告中指出，“‘两个一百年’奋斗目标的实现、中华民族伟大复兴中国梦的实现，归根到底靠人才、靠教育”。国家基本公共服务“十二五”规划也提出均等化的具体“时间表”，即到2020年争取基本实现基本公共服务均等化。因此，学术界掀起了研究基本公共教育均等化的热潮。

1 基本公共教育服务均等化国内研究综述

1.1 基本公共教育服务均等化的内涵和外延

我国政府部门和学术界对基本公共教育服务有较为明确的界定。我国《教育法》规定，九年义务教育和中等教育都属于基本公共教育服务的范畴。基本公共教育服务集中体现在它的公共性、普惠性、基础性以及发展性四个基本特征。

而在学术界，关于基本公共教育服务的论述未能统一。学者李珺和贾凡（2018）认为基本公共教育服务是一种教育领域的制度安排，它应该由政府提供或保障所有公民平等享有，并且它的范围需要随着社会的发展而扩大。学者张周涛（2017）认为基本公共教育服务应该是一种平等性和公平性原则，它面对不同出身、不同户籍乃至不同民族的适龄儿童，都应该提供相对均衡的教育资源。

在明确基本公共教育服务的内涵和外延之后，关于基本公共教育服务均等化便不难理解。它更多的是一种实现途径，对此国内学者也做出过多项研究。学者杨清荧（2017）认为基本公共教育服务均等化是为了保障全体公民最基本的受教育权利，以公平正义作为价值取向，满足公民基本发展的需要而提供大致相等的公共教育服务的措施。学者冯洁（2016）认为基本公共教育服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的基本公共教育服务。

1.2 基本公共教育服务均等化现状

翟博（2007）指出，我國中小学校之间的教育投入差距还相当大，造成这现象的主要原因是由于基础教育资源配置不均衡。曾满超、丁延庆（2005）研究发现，地区之间的生均支出水平差异很大，特别是农村与城市之间、沿海省份与其它地区之间的支出差异非常明显。薛海平、王蓉（2009）通过实证研究发现，义务教育阶段城乡和校际间的教育质量水平存在很大的差异，义务教育阶段学校教育资源配置也非常不均衡。

1.3 促进基本公共教育服务均等化的方式

教育资源的配置一直存在政府配置与市场配置之争。尽管基础教育更加趋近于纯公共物品，应当由政府提供，但为了促进基础教育的竞争化与均等化，顾昕（2010）认为应当依靠“准教育券”的政策工具，推进义务教育走向有管理的竞争。安体富、任强（2007）认为我国基本公共教育服务中出现了财政制度不完善、转移支付制度存在缺陷、政府间事权财权划分不清、服务型政府缺位等问题，因此必须加强以政府为主导，加快公共服务型政府转型，建立有利于促进基本公共教育服务均等化的财政模式和转移支付制度。温娇秀、蒋洪（2013）和陈书全（2011）以及管永昊、贺伊琦（2012）等人也有相类似的观点，认为促进基本公共教育服务均等化，首先在财政制度方面应该加大对经济不发达地区的转移支付的力度，在进一步提高其比重的同时加大规范化管理力度;其次应该由省级政府构建本省内基础教育财政均等化的制度，对省内学校均等化拨款;另外还要提高政府的工作效率，确保政府在教育上的投入产出比达到最优;最后，还要优化教育的支出结构，根据经济发展水平构建出合理的标准，不能差距过大，也不能“一刀切”。

1.4 基本公共教育服务均等化的模式

孙久文，李坚未（2015）指出，实现基本公共服务均等化，从理论上来说大体有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种模式，这些模式在基础教育资源配置均等化的理论研究和政策实践中自然也会有所体现。《2012年上海教育发展报告》（2015）中提出“制定面向未来、城乡无差别、全市统一的基本公共教育服务资源配置基本标准，做到硬件设施、师资队伍和管理能力三方面基本统一。”

1.5 基本公共教育服务均等化的政策实践

俞贺楠、陈雷（2012）在调研时发现，在“发展规划、教师质量、教育经费、标准化建设、教育质量”等多个方面，基础教育均衡化建设已经取得了初步的进展和成效。郑林昌、刘晓（2016），马慧强、王清、弓志刚（2016），李磊、张贵祥（2015）等学者研究过津京冀三个城市的基本公共教育服务均等化发展水平发现差别较大，从整体上来看，三个地区的教育服务水平投入产出效率较低，北京和天津的公共教育服务水平要高于河北地区，市际差异明显，因此总结经验，政府应该当制定津京冀地区统一发展规划，创新公共服务政策，厘清中央和地区权责关系，充分发挥北京作为首都的辐射作用，促进基本公共教育服务均等化水平不断提升。

2 基本公共教育服务均等化国外研究综述

基本公共教育服务非均等化并不是我国独有的现象，它在发展中国家甚至发达国家均有不同程度的存在。

2.1 基本公共教育服务均等化发展现状

美国学者Molly S. Stewart（2016）从美国公共治理和公共教育系统的融资问题出发，她研究了教育券基金的设计和资助方式之间的关系，提出应该提高教育券基金的透明度，为纳说人提供受教育的便利，同时也为教育相关政策出台提供依据。Christina Convertino（2015）基于美国政府削减基本公共教育经费的现象做了城市调研，发现很多城市出现学校过度拥挤且资金不足，并且这种趋势持续上涨。Le Huu Anh 等（2011）实地调研了越南红河三角洲地区的基本公共教育服务情况，在政府公共服务权利下放到基层的情况下，人们如何有效的接受政府提供的基本公共教育服务。巴西学者M？nica A. Haddad 等 （2016）为了研究公立小学教育支出对教育质量的影响，建立了“固定效应面板”模型，结果表明教育支出对教育质量的提升有一定帮助，但不是最大贡献指标。当然，此处的教育质量是由单纯的学生考试分数作为衡量指标，具有较大的局限性。

2.2 基本公共教育服务均等化影响因素

国外很多学者都认为造成基本公共教育服务非均等化的原因是教育财政制度的缺陷，很多国家的教育财政制度供给失衡，忽视了地区差异的情况，财政拨款不健全。Felix·Arnold 等（2016）认为基本公共教育不均衡是由于城乡经济发展水平造成的，类似于我国的城乡“二元经济结构”，提出了由经济水平的影响形成了“二元教育体制”的现象，制约着公共教育服务均等化的发展。Ergete Ferede， Shahidul Islam（2015）从政府和市场两个方面着手研究，认为阻碍基本公共教育服务均等化发展的原因有两个，一个是中央政府关于教育资源配置的顶层设计缺失，各地政府对教育的定位不够明确，另一个原因是教育资源配置区域不合理。

2.3 均等化提升路径

尽管各国国情不同，但都在积极采取措施促进基本公共教育服务均等化。如日本在学校硬件设置等方面实行统一标准化的配置，以统一的规格保证全国各地的中小学办学条件。保加利亚则依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金。这些措施有效地改善了教育不公平的程度。Yu Zhang，Suguru Mizunoya，You You，Mun Tsang（2011）对OECD国家基础教育的财政不均等进行研究后发现，这些国家的生均教育支出不均等有不断缩小的趋势，其中，更高一级政府承担更多的教育财政责任、政府间转移支付、教育财政制度的集权化对于提高教育支出的均等化起到了重要的作用。

3 评论性小结

国内外的学者对基本公共教育均等化有了比较深入的研究，這些研究成果为后续相关研究及政策实践提供了较好的基础。但在如下几个方面有待开展进一步的深入研究。

3.1 区域基本公共教育服务均等化研究不足

财政部财政科学研究所所长贾康（2007）认为，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，从启始到成熟要经历初级、中级和高级三个阶段，对应的均等化目标分别侧重于区域、城乡和全民。研究大多侧重于城乡、全民基本公共教育服务均等化，然而由于地方政府在提供基础教育时面临着财权和事权不匹配，基础教育资源的供给在很大程度上受到各地经济发展水平的限制，因此城乡之间、地区之间基本公共教育服务差距在短期内仍将存在。在我国基本公共教育服务均等化的初级阶段，不能忽视区域内基本公共教育服务均等化研究。

3.2 均等化定量研究过少

由于对基本公共教育服务均等化缺乏较为深入的定量研究，在提对策建议时只一味地强调应当增加农村的教育投入。然而正如复旦大学胡善联教授（2011）所指出的，“增量改革易，存量调整难”。无论是教育基尼系数的估算（孙百才，2009），还是教育均等化指数的测度（喻登科等，2011），都只能揭示教育不公平的现状，无法明确指出在教育财政有限的情况下，区域内教育资源应当如何优化配置，并不能为相关决策部门提供具有可操作性的、科学的参考。

3.3 借助精准扶贫的经验促进基本公共教育服务均等化

尽管各地通过增加公共教育投入、全面实施城乡免费义务教育、推进义务教育学校标准化建设等措施，基本公共教育服务均等化水平明显提高，但发展不平衡的矛盾仍然十分突出，离“2020年时间表”的要求还有较大差距。2013年10月，习近平总书记提出了精准扶贫的六个精准，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。扶贫先扶智，促进基本公共教育资源和服务的均等化是实现教育扶贫的一个关键举措。因此，要借鉴精准扶贫的“六个精准”，做到精准推进基本公共教育资源均等化，才能切实提高基本公共教育服务均等化水平。

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