农地制度创新与农村劳动力转移

[摘要] 就我国现阶段的农村劳动力转移而言，现行农地制度的某些缺陷对我国农村劳动力转移形成了效率性、功能性、市场性制约。为此,我们应当立足于我国基本国情，构建农地财产权新框架，培育土地流转市场，完善农村社会保障制度,有效地促进我国农村劳动力转移和城市化进程。

[关键词] 农地制度； 农村劳动力转移

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）15-0022-02

农地制度和农村劳动力转移之间的关系既互为条件又相互制约。一方面，农地制度的不断变迁推动和影响了农村劳动力的转移，另一方面，农村劳动力转移是一种社会必然趋势，它反过来又对现行的农地制度提出了挑战。因此，如何正确分析和认识两者间相互促进又相互制约的关系，是一个迫切需要在理论和实践过程中得到解决的问题。

一、我国农村劳动力转移的状况

农村劳动力的转移，是实现城市化的重要推动力。城市化是中国走出延续了两千多年的农本社会之希望所在，这条道路必须坚定不移地走下去。要将城市化水平从现在的40%左右提高到今后的70%到80%，城市人口的主要来源必然出自农村，这也是解决农村劳动力的根本有效途径。

我国农村劳动力的转移是以普遍的就业不足或“潜在剩余”的形式表现出来的，农村中的每个劳动力都是潜在的流出者，支配其流动行为的，是一种对农业收益的概念，即“种地不挣钱”。目前的家庭联产承包制只能允许小规模农业生产，除非有别的收入来源，否则农民的收入只能处于相当低的水平，农业基本上是一种无法赢利的产业，因此在以农业为主的农村中形成一种普遍的贫困化，农民大量涌入城市，就是对这种状况最直接的反应。

改革开放初始直到90年代，我国农村劳动力转移先后经历了“离土不离乡，进厂不进城”的就地转移模式和“离土又离乡，进厂又进城”的异地转移模式。

近年来，农民外出就业开始呈现出“迁徙式”转变的新迹象，一是大量农村劳动力举家外迁，二是基本脱离农业生产、在城市就业相对稳定的人数越来越多，农民打工的兼业性在减弱。对这部分转移人口来说进城务工已经不仅仅是为了挣钱，他们更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。但是，因为现行农地制度的规定使得农民在自愿放弃土地时得不到资金支持，因而即使他们全家搬迁到城市中，也只能长时间居于城市的底层，离他们真正融入城市的希望仍然很遥远。

二、现行农地制度对农村劳动力转移的制约

农地制度从实质上说是农地产权制度，这是农村一切问题的核心。建国以后的50多年来，我国农地制度的每一次变迁（从土地改革到人民公社，又到家庭承包责任制）都对农村劳动力转移产生了相当大的影响，其中尤以第三次的家庭承包责任制的实行为最。这一农地制度推行30年来所取得的巨大成就有目共睹，但是，就解决现阶段农村劳动力转移这一问题而言，该制度存在的一系列问题和缺陷，已日益成为我国农村劳动力转移和城市化进程的客观制约因素。

（一）现行农地制度内容本身对农村劳动力转移的制约。

一是土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容不完整。市场经济条件下，农地作为一种商品需要有明确的产权关系，然而现行的农地制度规定凡农民耕种的土地都属集体所有，但是对“集体”的规定又并不清晰，这就造成了事实上的农地产权主体缺位，从而限制了土地的合理流动，阻碍了市场对土地资源的优化配置，不利于农村劳动力的最优流动和转移。

二是承包经营权的内涵不完整、不明确。事实上，我国的农地承包经营权只是一种耕种权，虽然一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方同意的情况下允许土地使用权依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到严格的限制，其权能是残缺的，这就导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难，同样的原因也使得农民无法抵押土地使用权取得银行贷款，使得农民缺乏转移出农村的原始资金积累。

三是土地产权期限不足。尽管土地使用期限是不断延长的趋势，从最初的5年、10年到30年，但农村土地依然要随着人口的变动而进行不断的调整，农民使用土地普遍存在着随意性和不稳定性，这就仍然隐含着对农村劳动力在社区间流转及土地向非社区成员流转的限制。

（二）土地的有限保障功能对农村劳动力转移的制约。

土地的保障功能是显而易见的，农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些人口的吸纳能力起了重要作用。但是，目前土地保障的供给能力远远达不到农民对土地保障的需求，而且劳动力转移出农村的行为是有风险的，比如在城市中能否就业以及再失业的风险。此外，农村劳动力转移的大量成本，如交通成本、寻找工作的成本以及接受适当教育与培训的成本也在不断上升。风险与成本的存在使原本就无法享受到社会保障制度的农村劳动力被迫束缚于土地。

三、农村劳动力转移需要农地制度的创新

根据我国现阶段国情，现行农地制度的创新，既要有利于农村人口流动和农村劳动力的转移，让一部分已具备脱离土地从事非农产业的生产经营者没有后顾之忧地割断与土地的联系，以加速转移的步伐，又要稳定农业生产，稳定农村社会，促进农村劳动力渐进有序地进行转移，避免社会震荡。我国的农地制度创新必须在解决上述矛盾的过程中找到自己的出路。

(一)完善农地产权制度。

凡是有效的产权必须是可转让的，不能转让的产权则是残缺的产权。我国产权制度改革的方向应当是让农民获得土地的物权性让渡权，消除土地使用权及其流转时间的限制，使土地可以更好地在不同产权主体之间进行交易，实现土地资源的优化配置。农村剩余劳动力转移时，可以出卖土地，在返乡后，也可以通过交易重新获得土地，这将解除农民怕失去土地后没有保障的后顾之忧。

(二)建立灵活有效的土地流转机制。

如果没有要素的流动，市场经济就不能称之为市场经济，农地产权的明确界定只是为农地在市场机制作用下进行流动提供了前提条件，还需要解决培育土地市场体系、规范土地市场行为、开展农地价格评估、扩大农地流动范围等一系列问题。要依靠市场的力量，通过市场转让，优化土地配置，要按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立农地的流转制度。此外还要提倡农地流动形式的多样化，转让、转包、出租、抵押和入股等等流动形式，要允许农民自由选择。

(三)健全农村社会保障体系。

我国农村社会保障手段单一、体制建设滞后一直是整个社会保障体系建设的薄弱环节，也是制约农村劳动力向外充分转移的一大因素。解决这一问题的根本途径在于建立农村失业救济和养老保险制度，逐步将农村的社会保障由依靠家庭和土地转向依靠社会保障制度，从而切实解决农民生活、生产的后顾之忧，解放土地对劳动力的束缚，进行农地制度创新，实现农村土地资源的高效率配置。

总之，现行农地制度的创新，必须根据我国农村劳动力转移的实际情况，结合农村社会保障体系的建立，强化农民的土地财产权，建立土地的市场化推出机制，以使农民在自愿放弃土地中得到应有的报偿，为农民实现向城市的稳定转移提供资金和“原始积累”，使农地制度更好地发挥其内部激励和外部交易功能，为农村劳动力的稳定有序转移提供更好的制度保障。

(本文作者：南京大学商学院2006级博士研究生；中国劳动保障科学研究院经济学博士)

责任编辑柳波