“地沟油”堵得住吗？

10月14日,苗雷收到了“北京市丰台区2012年度餐厨废弃油脂特许收运服务项目”的中标通知书,但他并未感到轻松,反而因为自己公司投资过亿元的生物柴油厂是否能收到足够生产原料而忧心忡忡。

在此前的招标中,苗雷担任总经理的北京中京实华新能源科技有限公司(下称中京实华)与北京中京征和环保服务有限公司(下称中京征和)组成的联合体中标,成为丰台区餐厨废弃油脂特许收运的主体之一。

继朝阳区之后,丰台区是北京市“城六区”中第二个完成此项招标的区。按照北京市市政市容管理委员会(下称市政市容委)的计划,“城六区”应在2012年内确定餐厨废弃油脂特许收运企业。

餐厨废弃油脂俗称“地沟油”,主要来自餐饮业,在食品加工的过程中产生。长期以来,由“地沟油”引发的食品安全问题一直备受公众关注(参见《财经》2011年第23期“隐身地沟油”)。为阻断“地沟油”流向餐桌的渠道,北京市近年来出台多项治理政策,但效果不佳。

2012年,北京市再次采取一列系行动,试图封堵“地沟油”,其中便包括在各个区县确定餐厨废弃油脂特许收运企业;提供资金补贴,鼓励高校食堂的餐厨垃圾就地处理等。

9月26日接受北京市人大常委会审议的《北京市食品安全条例(修订草案)》还规定,餐饮单位不得随意倾倒、丢弃、堆放或者直接排放废弃油脂,否则将被处以罚款,严重者甚至会被责令停业。

然而,“地沟油”的地下收运链条年深日久,盘根错节,涉及成千上萬人的生计,而规范的收运和处理机构却发展迟缓,服务能力不足。食用油与生物柴油等废弃油脂下游产品之间的价格差异,更使得“地沟油”流向餐桌的动机难以遏制。

种种矛盾之下,北京多项封堵“地沟油”的政策,恐难见效。

地下收运占“主流”

按照北京市政市容委的相关技术要求,餐厨废弃油脂分为四类:隔离油、煎炸油、泔水油和动物油。其中的隔离油主要来自隔油池、油水分离器等处。泔水油是餐厨垃圾处理过程中产生的油脂。煎炸油则来自煎炸食品之后,不再使用的油脂。动物油是在食品加工环节产生的动物油脂,比如烤鸭油等。

在这些废弃油脂中,煎炸油、隔离油和动物油可以由收运企业从餐饮单位直接收集,而泔水油则附着于餐厨垃圾中,需要进行处理后,才可获得。

控制“地沟油”的流向,一个关键环节是源头监管——是否能控制餐饮单位的废弃油脂收运,使其流向正规的收运企业。

但长期以来,北京市的餐厨废弃油脂收运组织“小、散、乱”,同时监管薄弱,政出多门,仅发放收运许可的部门就有市政市容、环保、工商等多个部门。

据估算,北京每年产生的餐厨废弃油脂约有10万—15万吨。其中,有资质企业只能收集其中的3万吨,出于利益驱动,其余至少七成的废弃油脂流入黑市,经过地下作坊处理后,回流到食用油市场,其中利益纠葛复杂,

根据市政市容委固体废弃物管理处调研员王维平介绍,北京仅收集隔离油的群体就有数千人,主要来自江苏,自成一派。

正因此,北京市形成的政策思路是,政府主要承担监管之责,采用特许经营制度,以“规范收运主体,逐步提高其装备、管理等方面的水平,建立市场准入和退出机制”,“重点在于管住相关收运企业。”市政市容委固体废弃物管理处副处长邓俊介绍说。

“正规军”难敌“游击队”

但是,通过监管提高其违法成本,并不足以抵消“地沟油”地下市场的利益,其经济动因始终强烈。在整个链条的各个环节,“地沟油”都有难抑的冲动——流向食用油市场。

“地沟油”流入食用油市场的驱动力来自于其中的利润。当前对“地沟油”最主要的合法利用是将其制成生物柴油等产品。但受限于矿物质柴油的市场价格,生物柴油的价格在每吨7000元—8000元之间,与食用油相比,价格要低3000元左右。

正是由于这一价格差距,正规的废弃油脂收运企业无法在与地下收运组织的竞争中获胜。

具体而言,地下收运组织愿意向餐饮单位提供报酬或服务,以换得收运权,而正规的收运企业则无法承受这样的成本。两相比较之下,餐饮单位自然更愿将废弃油脂交给地下收运组织,正规收运企业则陷入了无油可收的尴尬境地。

在产生泔水油的餐厨垃圾收运领域,情形相同。北京市最大的餐厨垃圾处理设施位于朝阳区高安屯的朝阳循环经济产业园内,设计日处理餐厨垃圾能力为400吨。目前,这里对朝阳、西城和海淀三个区的餐厨垃圾进行处理,每天的实际处理量约为70吨—80吨,不到设计处理能力的两成。

其中,西城区的餐厨垃圾由西城区环卫中心下属企业北京市裕远达清洁服务中心(下称裕远达)负责收运。受到地下收运组织的挤压,裕远达每天大约只能收运20余吨餐厨垃圾,不足西城区餐厨垃圾总量的十分之一。

这使得大部分泔水油脱离规范的处理渠道,最终去向不明。

尽管北京市出台的一系列政策,都要求餐饮单位不得将废弃油脂交由非正规企业收运,而一纸政令显然难以产生足够威慑力,令餐饮单位断绝原有利益来源。要想实现政策初衷,唯有依靠强有力的执法,同时培育起规范的收运市场。

然而,政府规范正规收运渠道的进程并不顺利。尽管市政市容委要求在2012年内,确定各区县的特许收运主体。但时至10月中旬,只有朝阳和丰台两个区完成了招标。

其中,朝阳区作为国家发改委等三部委确定的首批33个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市(区),在7月就完成了招标。但中标的收运企业北京中天实源科技股份有限公司总经理谢红翔称,因为有不规范收运组织的阻挠,作为招标人的朝阳区市政市容委至今未能与中标企业签订合同,收运工作也就无从开展。谢红翔称,中标不仅未能促进,反而妨碍了该公司原有的收运工作。但朝阳区市政市容委拒绝就此种说法加以回应。

在丰台区中标的中京征和,也因为预处理设施未建成,而无法进行收运。

在此情况下,政府难免投鼠忌器,他们担心,如果将地下收运组织加以取缔,现有的规范收运企业能力不足,将有大量的废弃油脂和餐厨垃圾无人收运,最终影响城市运行。

困境何解?

“地沟油”治理的困难之处在于,一方面,废弃油脂流向食用油市场,能获取暴利,动机强烈;另一方面,规范的收运和处理企业,在废弃油脂原料的采购价格上无法与黑市竞争,难以得到发展。

因此,以废弃油脂为原料生产生物柴油等化工产品的行业普遍陷入原料短缺的困境。

2007年底,中国生物柴油行业年产能超过300万吨。进入2008年后,由于“地沟油”等原料短缺和价格高涨,当年生物柴油产量仅有约25万吨,产能利用率不足10%。许多企业不得不面临部分生产线关停,甚至全面停产的局面。2009年,国家财政支持的“地沟油”制生物柴油项目厂家由2006年的150多家,锐减至十几家。

就北京而言,已建成的生物柴油制造企业只有位于大兴区安定镇的北京古杉生物能源有限公司(下称古杉生物),该公司年设计产能10万吨生物柴油,但至今未能投入生产。业内人士认为,长期无法收集到原料是古衫生物停产的主要原因之一。

古杉生物的停产使得北京市并不具备消化废弃油脂的能力,收集到的废弃油脂都送至河北等地的生物柴油工厂。

刚刚在丰台区中标的中京实华正试图整合“地沟油”产业链,其联合体中的中京征和主要承担餐厨废弃油脂收运,而中京实华负责生物柴油生产,其年产能2万吨的生物柴油厂一期项目正在进行前期建设。

但令中京实华总经理苗雷担忧的是,如果北京市无法遏制餐厨垃圾和废弃油脂流向黑市,可能会使自己公司投资上亿元的生物柴油项目失去原料保障,从而重蹈古杉生物停产的覆辙。

生物柴油企业原料收购受限于其产品销售价格的“天花板”——柴油的价格,其不可能以高于矿物质柴油的价格销售。这使得生物柴油企业为控制成本,而不得不压低废弃油脂的收购价格,例如生物柴油的销售价格在每吨7000元—8000元之间,而其原料采购价只在每吨4000元—5000元之间,远低于非法食用油加工企业的采购价。

政府沿着“地沟油”地下链条围追堵截的策略,难以抵消“地沟油”的暴利,其流向食用油市场的动力并未减少,只要围堵稍有缝隙,食品安全问题就不可避免。同时,这一方式带来的监管成本最终仍要社會整体承担。

无奈之中,企业将改变困境的希望寄托于技术改进。苗雷透露,中京实华正在加紧研究废弃油脂生产多元醇的技术工艺。在他看来,多元醇附加值高、需求量大,可以在原料采购环节与黑市“拼价格”,从而摆脱生物柴油所面临的困境。