解决城市化进程中农民问题需顶层设计

当前收入分配的复杂矛盾是城乡收入差距还在拉大，农民缺少工资性和财产性收入，靠种地过不上富裕的生活。城乡二元结构下，由失地农民引发的群体事件成为最大的社会不稳定因素。城镇化进程中农民问题的解决需要顶层设计，必须作出从上而下、以难带易的政策安排，要以全局视角，准确把握与农民相关的各种要素，统筹推进城镇化进程。

分析我国当前形势，困难之多、压力之重和挑战之大，前所未有。过于依赖投资拉动的老办法解决不了新问题，或紧或松的财政政策和货币政策只能救一时之急，高耗地、高耗水和高耗能的城市化（特指地级以上城市的过度扩张，下同）已经退无可退。应对这种复杂局面，笔者认为需要抓住主要矛盾，把农民放在推进城镇化（特指县城和中心镇建设，下同）的决策起点上，把农村宅基地所有权首先归还农民，纲举目张地打破可持续发展的瓶颈约束，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种风险和挑战。

当前收入分配的复杂矛盾是城乡收入差距还在拉大，农民缺少工资性和财产性收入，靠种地过不上富裕的生活

从上世纪80年代后期至今，我国经济增长过度依赖城市化，留下了严重的后遗症。根据笔者调研的情况，片面推进城市化正在透支国家的承载能力，全国655个城市中有400个缺水，有200个严重缺水，但仍有182个不切实际地要建设国际大都市；一些城市的高房价，以及接连出现的重特大生产安全事故、交通安全事故、食品药品安全事故和环境污染事件，凭借其巨大惯性支配着城市主观的行为方式，失衡的利益格局迟迟得不到有效调整。

有人形象地比喻说：“正在崛起的中国，有两块胸大肌特别突出：一块是城市房地产，一块是出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。”这个比喻道破了城市化背后的真相。笔者粗略地计算过，在近30年的城市化进程中，农民流失土地增值收入40万个亿。这是一个危险的博弈，通过牺牲农民支撑城市化的增长幻象，只会加剧复杂的国内形势。

2004年以来，中央连续发了8个一号文件，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的。但由于政策制定本身脱离实际，粮食增产不增收的状况很普遍，全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。笔者还发现，黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。

笔者算过一笔账，全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模更小。这些数据，并不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。笔者还算了一笔账，农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，近三年的亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按每个农户7亩地的平均数计算，夏秋两季的种粮净利润还不到2,600元（185.2元×7亩×2季）。这就是农民种粮收入的家底。

这种情况确实让人忧心忡忡，中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，不设法解开这个结，产粮大县就会认为一号文件是让听话的老实人吃亏。农民为什么贫穷？笔者认为，穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。农村产权这层窗户纸不捅破，农民贫穷的问题就找不到发病症结。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。笔者去过很多农民家庭，他们除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要知道，现在很多行业的前景都取决于农村的购买能力。农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。

纵观历史风云，农民在很大程度上决定着政权兴衰。如何对待农民，是历朝历代治乱成败的首要因素。一个朝代建立初期，都注意痛定思痛，惩农民之所恨，扬农民之所善。一个朝代最终走向灭亡，也在于羽毛丰满后不再自我约束，各级官员私欲膨胀，通过各种倒行逆施疯狂兼并土地，蔑视农民。正如制度经济学派的创始人道格拉斯·C·诺思所言：“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会不断强化现存制度的刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。”

有必要指出，土地集体所有制实行的55年，争论一直就没停止过，安徽省小岗村农民当年按手印搞包产到户，本质上就是一种挣扎和反抗。后来中央接受了这个事实，在全国推广家庭联产承包责任制。现在，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地，暴力和血腥事件造成了越来越尖锐的社会冲突。平心而论，房地产开发商在农民土地上盖起的房子，一转手就有了“合法的”产权证。这是一种无耻的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向了对立面。

当前产业发展的突出矛盾是农业基础薄弱，总体上还是靠天吃饭，“涝灾一条线，旱灾一大片”

农业为什么困难？笔者看难就难在孤立、分散的耕作方式，长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升，工业之水难以浇灌农业之田。2007年的一号文件强调了发展现代农业这个主题，有了一些很系统的提法，笔者认为是十分难得的。比如用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。记得当年6月份，笔者提出把沈北新区建成国家现代农业示范区，辽宁省发改委向国家发改委正式上报了总体方案。但直到4年以后，2010年的一号文件才写上“创建国家现代农业示范区”。

其实，早在十六届四中全会上，胡锦涛总书记就提出了工业反哺农业、城市支持农村的重要论述。但6年多过去了，真正用心体会和理解的人不多。笔者认为，以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重，十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够真正落地。

在如何看待工商资本下乡问题上，笔者一直主张要导向明确、措施过硬、行动坚决。笔者在山东安丘了解到，同样是种菜，从引导农民种什么，到培训农民怎么种，一批企业家在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准，建起了50万亩标准化蔬菜基地，产品源源不断走向世界。现在最大的问题是农民手里没钱，而下乡的工商资本90%以上都是民营企业。他们之所以选择下乡，是因为垄断性行业挤压了他们的生存和发展空间。因此，对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上就是伤害农民。

笔者在沂蒙山老区了解到，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障我国食用油50%的自给目标。2010年的一号文件写进了这方面的内容，就给了笔者一个启发，类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，应当是发展现代农业的根本出路所在。

三农问题连续8年被放在第一位的议事日程，足以表明其事关大局、命脉和大多数农民的生存发展。笔者听到一些地方反映说，一号文件所规定的农业政策，在城乡分治、条块打架的乱局中被各取所需。如财政支农资金的70%被用作农业行政事业单位人头费，而没有放在农业生产本身。这种情况伤害了农民的积极性，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显，一号文件的激励作用正在逐年衰减，陷入了产粮越多负担越重、贡献越大义务越多的怪圈。

笔者的判断是，随着农业生产基础薄弱、后劲不足、科技支撑乏力，旱涝灾害不确定性增大，农作物重大病虫害时有发生，农资价格上涨等各种不利因素交集在一起，农业生产的制约会越来越多。在这种情况下，难度不在于如何使城市化的目标更高，而在于如何使发展更有利于改善农业的基本条件，让农民过上和谐、富足而有尊严的生活。有时宁可把步子放得慢一点，也要理清思路，避免在各种矛盾交织时选择错误的方向。

当前社会治理的尖锐矛盾是城乡二元结构，由失地农民引发的群体事件成为最大的社会不稳定因素

这些年在基层调研让笔者清醒地认识到，我国对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”，盘根错节地纠结着政治、经济、文化、社会各领域和财税、金融、教育、医疗各方面的利益冲突。现在，由于农村社会保障体系不健全、农民就业不充分、失地农民利益补偿不到位所导致的群体性事件，越来越成为社会不稳定的导火索。笔者认为国家是一个命运共同体，不能把城市化建立在农民就该受损的前提之下。在这个问题上仍然处理不当，就会激化各种对抗性矛盾，最终导致停滞不前甚至社会动荡。

面对城市化瓶颈凸显的困局，笔者也一直在寻找一个可持续发展的空间。这个空间的具体落点，在笔者看来就在县城和中心镇。我们正面临着这样一个机会，30年前撬开发展大门的农民，30年后也可以创造出独特的治国新思维。把小城镇上升到国家战略高度，有利于有效地缩小城乡差别，有利于可靠地保证粮食安全，有利于均衡地推进城镇化进程，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这是我国所拥有的一个长远优势，寄托着广大农民追求幸福生活的世代梦想。

在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，笔者发现农民愿意进城的很多，其中76%的人更愿意进县城和中心镇。这坚定了笔者的一个信念，以县城和中心镇推动城乡统筹发展，符合我国当前和今后一个时期的基本国情，是继家庭联产承包责任制、市场体制之后的又一次制度创新。但客观地看，各级政府在政策和资金资源的使用上，更习惯于中央向直辖市和计划单列市倾斜，地方向省会和地级市倾斜。对于县城和中心镇的政策设计，一直处在摇摆不定的状态中。

根据最新的统计数据，我国市区人口超100万以上的特大城市有122个，50万到100万的大城市有118个，20万到50万人口的中等城市有151个，20万以下人口的小城市有264个。在笔者看来，这些小城市通常都是指县城，在本质上都属于县域经济的范畴，如江阴市澄江镇、迁安市迁安镇等。有些人至今还在提倡加快发展地级以上城市，这是极为不妥的。如果借城乡统筹之名继续扩张这类城市，只会加剧城乡之间的全面失衡。

这些年笔者一直在呼吁，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和中心镇人口。这一步迈得好不好，主要看能不能解决好三个具体问题：一是进得去，这就需要赋予农民进镇身份。二是进得起，这就需要把农村宅基地所有权首先归还农民，当农民选择进镇就业或定居时，可以通过宅基地所有权获得经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。三是留得住，这就需要为进镇农民提供平等的居住和就业机会，让他们享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度和医疗保险制度等公共服务，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接,最终全面完成人口城镇化。

很多人都关心，县城和中心镇到底能不能留得住农民？这就要看能不能真正解决好农民在县城和中心镇的居住、就业和生活保障问题，提供包括教育、医疗、养老和救助等社会保障。笔者在调研中发现，家庭联产承包责任制已经出现了许多新情况。比如按当时人口分配耕地，一定30年不变，搞大稳定小调整，新增的不分配，离开的也不退还。这就造成了2.5亿青壮年农民为生活所迫涌向城市，他们种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后，还有8700万农村留守人口，其中包括2000万名留守儿童，4700万名留守妇女和2000万名留守老人。

人们有理由思考这样一个问题，这些青壮年农民用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市，是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体，却享受不到与市民同等的国民待遇。笔者认为，需要以县城和中心镇承载他们的未来，从流动就业向稳定就业转变，从简单劳动力向现代产业工人转变，从劳动权益保护向无差别社会保障转变。这是一个必须解决而且回避不了的现实压力，这是一个必须抓紧而不能拖延的政治任务，回旋的余地越来越小。

这些年来，笔者一直关注县城和中心镇建设，实地考察了100多个点。笔者想说的是，小城镇是所有城市的母体。把新农村与小城镇建设结合起来，是解决城镇化进程中农民问题的必然选择。从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民占比下降到30%，就要从农村转移5亿多人口出来；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种国情框架内，只有县城和中心镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。

在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处是文件没有说清新农村与小城镇建设之间的关系。就笔者了解的情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上“站”起来的。比如，个别典型主要靠大工业起步，又凭借资本优势在房地产等领域扩张，兼并了周围的10多个村庄。笔者很担忧，这种情况很容易制造新的矛盾和冲突，造成中心村受益，被兼并村受穷。

综上所述，治国理政需要顶层设计，不能再摸着石头过河。笔者认为这同样适合城镇化进程中农民问题的改革创新。所谓顶层设计，就是要以全局视角，准确把握与农民相关的各种要素，统筹推进城镇化进程，选择正确的目标，制定正确的路径，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定局面更为严峻。在笔者看来，对于城镇化进程中的农民问题，必须作出从上而下、以难带易的政策安排。否则，就会像杜牧在《阿房宫赋》中所感叹的：“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”（作者为北京大学中国地方政府研究院院长、台湾实践大学特聘专任教授）