4%的前世今生

计划经济体制国家的研究测算，得出的结论是，中国政府的教育经费支出应占GDP的3.87%。虽然不同研究的样本国数量、数据跨越时间、美元汇率等不尽相同，但其基本结论是相近的，都在4%左右。

1986年，项目组写了一个一千字的报告，报送给中央。

从研究结果落实到政策文本，经过了7年的波折。

经过反复研究和讨论，中央最终决定，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到2000年末达到4%，并把这一目标写入1993年的《中国教育改革和发展纲要》。

这是教育经费首次以中央文件的形式给出定量的评估标准和政策目标，体现了中国优先发展教育的坚定决心，成为中国教育财政史上的一项重要政策。从此，我国公共教育经费拨款有了数量上的政策依据，我国公共教育经费逐步走上有保证的稳定增长之路。

4%的历程

1993年国家财政性教育经费支出占GDP的2.46%，2005年占2.82%，2006年占3.01%，2011年占3.93%……在近年教育发展史上，没有哪一条曲线更能比财政性教育经费支出占GDP的比例走势更牵动人心了（见图表）。

数据来源：各年度《教育经费统计资料》、《中国教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》、各年度全国教育经费执行情况统计公告。

提出4%历经波折，实现4%更是艰苦卓绝。

实现4%的难度到底有多大？观察曲线图会发现，从1992年到2005年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例一直低于3%，直到2006年才达到3.01%。中国人口多，GDP基数大，每增加一个百分点都意味着巨大的财政压力。

举个例子来说，1992年中国的GDP为2.6万亿元人民币，当时的人均GDP不到2100元人民币，财政收入为4153亿元人民币，占GDP的比例为15.6%，这些钱要维持百姓的吃饭问题，要解决经济、国防保障等问题，还要切出2.71%的蛋糕留给教育，实属不易。从1992年的2.71%到2006年的3.01%，虽然只增加了0.3个百分点，但由于国内生产总值大幅提高，2006年的财政性教育经费支出相比1992年增加了5000多亿元。

在实现4%的艰苦征程中，有几个时间节点值得铭记：

——1995年，“三个增长”（各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长）写入《中华人民共和国教育法》，政府教育经费投入有了法律保障。

——从1998年起，中央本级财政教育经费支出比例连续三年每年提高一个百分点。1998年—2002年的5年中，中央本级教育事业费因此增加489亿元。从4%到“一个百分点”，显示了中央政府优先发展教育的决心、意志和智慧。

——2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”4%是《决定》中唯一一个数字性指标，再次彰显了党和国家对于切实增加教育投入的信心和决心。

——2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，再次明确提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。

——2011年，国务院印发了《关于进一步加大财政教育投入的意见》。要求各级人民政府要依法落实教育经费增长，要提高财政教育支出占公共财政支出的比重，提高预算内基建投资用于教育的比重。同时，提出了统一内外资企业和个人教育费附加制度、全面开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提教育资金等拓宽经费来源渠道的政策措施。为督促各地全面落实国务院关于加大财政教育投入的各项政策措施，财政部会同有关部门印发了《关于加强对各地2011—2012年财政教育投入状况分析评价的通知》，从财政教育支出增幅、财政教育支出比例、教育附加征收率和土地出让收益教育资金计提率四个方面对各地投入情况进行评价。中央财政设立财政教育投入综合奖励资金，对综合评价结果为优异的省份给予奖励。这些政策和措施的出台，健全了落实4%目标的政策框架。

——2012年，财政部、国家发改委、教育部联合成立了4%办公室，加强沟通协调，开展月度监测和分析评价，督促和指导各地落实国务院出台的一系列增加财政教育投入的重大政策措施。

在这些政策文件背后，除了中央和各级政府付出的艰苦卓绝的努力，更有无数教育界及社会人士的呼吁，声音迫切，让实现4%的历程带着浓浓的热切、厚重的期盼。

至今仍在北航校园工作的沈士团，已经是满头银发，做过九届、十届全国政协委员的他，有个著名的外号——“4%专业户”，做政协委员的10年里，他有9年提同一个提案——财政性教育经费支出要达到GDP的4%。

2005年两会期间，由杨泉明代表发起、108名人大代表签名附议的一份议案，建议加强和改善人大对同级政府落实教育经费“三个增长”的法律监督，以确保各级财政对教育投入的“三个增长”。

即使现在，沈士团仍有担忧，“就是实现了4%也不能掉以轻心，教育投入不能只靠这工程那工程，要有制度和法律保障”。

在向4%爬坡的过程中，也从未中断过争议声，比如有关教育经费统计口径，一直存在不同看法。比如，对于党校、行政学院、军校等经费支出计入财政性教育经费，各方意见不同。再比如，有的观点认为，我国财政收入占GDP比例远低于发达国家、也低于发展中国家的平均水平，这是导致我国公共教育支出水平较低的原因，对此，人们也是看法不一。

也许正是因为实现过程中充满复杂和艰苦卓绝，4%才格外沉甸甸。实现4%的风雨二十年，是中国教育成长的二十年，也是考验中国政府智慧和决心的二十年，更是中国这样一个发展中大国在教育优先发展道路上开拓前进的二十年。

4%的背后

4%不单单是一个投入的数字指标，围绕这项政策目标的实现，在中国近二十年经济社会发展的宏大背景下，政府采取了一系列教育财政体制的改革，从这个角度说，实现4%目标可以写成一部历史，它是中国近二十年经济社会发展在教育财政史上的缩影，更记录了我国教育财政政策的变迁。

北京大学教育学院党委书记陈晓宇正在做一个“4%政策的回顾和展望”课题，以回顾过去二十年不同阶段我国公共教育经费政策的改革和演变过程；分析各阶段我国教育经费筹措、分配和使用的进展情况；研究我国公共教育财政政策和经费供求的现状，估算未来我国教育经费供求的前景，等等。

陈晓宇说，中国整个社会背景的变化对4%的实现产生巨大影响。首先，中国持续高速的经济增长，使得GDP总量巨变，全国财政性教育经费支出从上世纪90年代初的1000亿元，增加到2012年的2万亿元。与此同时，政府可支配财力也在发生变化，从改革开放到上世纪90年代初，在分税制改革之前，政府可支配的财力非常有限，财政收入占GDP总量从1978年的30%多降到1995年的百分之十几，分税制改革之后，中央财力明显增强，中国才初步具备了建立公共财政的条件和能力，才能考虑包括教育投入在内的公共财政服务问题。

陈晓宇说，4%实现后，财政性教育经费仍要继续保持稳定增长，但社会上对于教育经费的关注可能会有所转向，从关注经费是否充足转移到重视经费的使用和管理，分配是不是公平合理，使用是不是合法合规。这也对教育管理部门提出了新的要求。

同时，建立长效机制，保障财政教育投入仍然是“后4%时代”要面临的挑战。“从长远来看，要保障教育优先发展战略的实施和增加政府对教育投入需要建立健全教育财政制度，以制度保障政府教育投入，避免因政府换届、政府领导人更替等导致政府教育投入的随意性。”王善迈认为，政府和财政职能仍须进一步转变，逐步提高教育在内的公共服务支出比重；制定各级各类教育生均经费标准和财政拨款标准，将其全部纳入中央和地方预算；明确界定各级政府教育支出责任等。

4%即将从蓝图变为现实，站在这个新的起点上，遥望未来，挑战并未消失。从制度上保障政府教育投入，是我国从教育大国迈向教育强国的一个重要保证，面对这个历史使命，中国任重而道远！

（来源：中国教育报记者：赵秀红）