我国幼儿教育非均衡发展现状与对策分析

[摘要]幼儿教育均衡发展是促进教育和社会之公正和公平的基础。我国幼儿教育发展是非均衡的，包括城乡、区域等的发展非均衡。造成这种非均衡的原因主要有幼儿教育认识落后、地区经济发展的非均衡性、幼儿教育管理体制不顺等。要促进幼儿教育均衡发展，需要转变观念、进行制度创新、建立多元投资模式、改革经营体制、充分发挥政府的宏观调控职能。

[关键词]幼儿教育；均衡发展；非均衡发展

发展幼儿教育是20世纪50年代以来世界各国促进教育机会平等的重要措施之一，许多国家将发展幼儿教育看作是消除不同阶段、阶层和家庭文化差异，尽早实现教育机会起点平等的重要途径和补偿性措施。近年来，虽然我国幼儿教育发展规模较快，但发展水平低，且存在严重的城乡差异、地域差异、省际差异、县际差异、乡镇差异和幼儿园差异。这既不符合科学发展观的要求，也不利于幼儿教育的健康发展。本文试图对幼儿教育发展非均衡的状况及原因进行探讨，并分析促进其均衡发展的对策。

一、幼儿教育均衡发展的内涵

幼儿教育均衡发展是指通过法律法规确保给予适龄幼儿以同等受教育的权利和义务，通过政策制定与调整以及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成果机会的相对均衡，其核心追求是实现资源配置的相对均衡。幼儿教育均衡发展既追求数量增长又追求质量提高；它不是指区域和幼儿园之间均等发展，而应理解为在幼儿教育整体持续发展的前提下区域和幼儿园之间差距逐步缩小的过程；它也不是指各幼儿园采用同一教育模式，而是各幼儿园都能根据自身的特点和幼儿的发展水平制定适宜的发展策略，最终达到共同发展。从实践上看，幼儿教育均衡发展主要表现在以下三个方面：一是教育机会的平等，即适龄幼儿都有受教育的机会，主要体现在入园率这一指标上。二是教育过程平等，主要体现在资源配置的平等，包括生师比、教师的学历、教师工资和生均公用经费、生均用地、生均用房、生均图书等资源均衡配置。三是教育结果公平，即教育成功机会和教育效果相对均等，每个幼儿在接受教育后都应达到基本标准，现阶段主要体现在接受幼儿教育后升入重点小学或者是一般小学的机会均等。

二、幼儿教育非均衡发展现状分析

幼儿教育的非均衡发展可以用多个指标来衡量，本文主要考查了城乡间、地区间、省际、县际、县内乡镇间幼儿教育非均衡发展状况，并着重从生师比、生均教育经费和其他生均资源配置状况来考察幼儿教育非均衡发展状况。

(一)幼儿教育发展城乡不均衡

我国幼儿教育城乡发展不均衡反映在幼儿教育发展规模上，每十万人口幼儿园数，最低的西藏自治区只有1.56所，与全国平均水平相差7.23所，最高的浙江省有24.72所，高于全国平均水平15.93所，极差率达到15.85倍；每十万人口幼儿入园数(名)广西是西藏的13.43倍。在生师比上，2004年我国城市、县镇、农村分别为18.35:1、26.20:1、67.03:1。而2005年情况也未有改善，这些数字分别为17.67:1、25.78:1、60:1。体现在生均资源配置上，本科以上学历教师占专任幼儿教师的比例吉林(12.31％)是福建(0.92％)的13.38倍；2005年，生均占地面积、生均校舍面积、生均图书数、生均录音数量都按照城市、县镇和农村依次递减，城市分别是农村的1.74倍、3.17倍、1.73倍、1.68倍。可见，幼儿教育城乡发展不均衡。

(二)幼儿教育发展区域不均衡

我国东、中、西、东北部幼儿教育发展非均衡。以2005年为例，首先，四地区的入园率分别为65.09％、38.08％、36.21％、45.37％，西部地区最低，东部地区差不多是西部地区的两倍。其次，从生师比和生均共用经费的统计数据来看，东部地区的发展水平均明显高于其他地区，生均教育经费东部是中部的2倍，而生师比方面东北地区是西部地区的1.71倍。再次，在生均教育资源配置方面，东部、东北、中部、西部发展水平依次递减。从北京、湖南、西藏、辽宁四省幼儿教育发展情况来看，省际幼儿教育发展很不均衡。北京市幼儿入园率是西藏的13倍多，生均教育经费是湖南的21倍。从生师比看，湖南每1个老师要比北京的多教28名幼儿。另外，在生均占地面积、生均校舍面积、生均图书、生均音像资料等资源配置方面，上述四省差距也是明显的，其中北京分别是湖南的2.9倍、2.8倍、2.7倍、3.1倍。

(四)幼儿教育发展县域不均衡

从全国教育科学“十五”规划教育部重点课题“促进县域基础教育均衡发展的研究”课题组关于湖南省的调查数据(注：县内城乡差距是指县城与欠发达乡镇之间的差距)来看，幼儿教育发展存在非均衡状况。

(1)发达县域幼儿教育发展不均衡

以长沙县为例，幼儿入园率从2001年到2005年上升了6.7个百分点，城乡之间、乡镇之间的幼儿入园率差距正逐步缩小，城乡差距从1991年的40.3％缩小到2005年的18.4％，乡镇间差距则从50.3％缩小到26％；教师学历合格率的城乡差距从1991年的91％缩小为2005年的13.5％，乡镇差距则从71％缩小为20％。城乡教师的年均收入差距基本维持在2600～4800元，乡镇差距则维持在600～2000元，并且各年呈交替变化趋势。2001年、2003年、2005年，好幼儿园生均公用经费分别是差幼儿园的1.02、1.16、2.55倍，差距逐年加大。可见，幼儿教育的资源配置状况是非均衡的，城乡之间、乡镇之间、幼儿园之间的差距比较大。

(2)较发达县幼儿教育发展不均衡

以娄星区为例，幼儿入园率乡镇差距从1991年到2005年维持在30％～33.7％水平，2005年，幼儿入园率发达乡镇、欠发达乡镇分别为93％和60％，发达乡镇是欠发达乡镇的1.55倍。2001年后教师学历合格率乡镇差距和幼儿园差距均有逐步增大的趋势，其中乡镇差距从6.6％增至2005年的10.7％。2005年发达乡镇、较发达乡镇、欠发达乡镇幼儿教师合格率分别为86.7％、80％、76％。乡镇间幼儿教师收入差距从1991年的100元扩大为2005年的730元。生均公用经费乡镇间、幼儿园间差距均有扩大的趋势，乡镇差距从1991年的2元扩大2005年的120元。幼儿教师人均年总收入，2001年、2003年、2005年，乡镇间的差距分别为150元、280元、730元；学校间的差距分别为3594元、3503元、4880元，乡镇间、学校间教师收入差距均有扩大的趋势。

(3)欠发达地区幼儿教育发展不均衡

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以慈利县为例，教师学历合格率、年总收入和

生均公用经费逐年上升，村办班面达95.03％，3～6岁幼儿受教育率由1991年的3715％上升到2005年的74.8％。2005年，幼儿入园率城关镇高出全县20.2个百分点，高出欠发达乡镇24.5个百分点。从1991年到2005年，全县幼儿园生均公用经费从200元增加到600元，增加了2倍，城关镇则增加了17倍，欠发达乡镇只增加了1倍多。2001年、2003年、2005年，教师人均年总收入水平城市分别是乡村的1.53倍、1.29倍、1.36倍；发达乡镇分别是欠发达乡镇的1.8倍、1.6倍、1.52倍；2005年，全县教师合格率为79.6％，其中城关镇、发达乡镇、较发达乡镇、欠发达乡镇分别为100％、65％、48％、14.2％。

(4)幼儿教育县际发展不均衡

从幼儿入园率看，2001年、2003年、2005年，发达县域分别比较发达县域高22.9、23.9、24.0个百分点；分别比欠发达县域高39.0、39.4、30.6个百分点；差距整体上有缩少的趋势，但差距相当悬殊。从幼儿教师学历合格率看，2001年、2003年、2005年，发达县域分别比较发达县域高7.5、9.7、1.3个百分点；分别比欠发达县域高23.3、19.9、5.0个百分点，虽然差距越来越少，但差距还是比较悬殊。从生均公用经费看，2001、2003、2005年，极差分别为438.6元、509.2元、590.5元，差距越来越大。

三、幼儿教育发展非均衡的原因分析

(一)对幼儿教育事业的认识误区

幼儿教育作为准公共产品具有很强的外部性，这种外部性会随着人力资源的转移而流动。但也正由于这种外部性导致其投资主体的产权难以确定。为更有效地享有投资的产权，政府官员在进行决策时就有可能将资金投向其他的产权明晰的领域，加上中国官员的政绩考核体系尚不完善，幼儿教育投资这种“政绩”效果又不能立竿见影，所以投资决策有可能要服从于整个省、市或县的经济发展。在社会主义初级阶段，经济发展程度不同的地区必定采取不同的幼儿教育投资策略，从而影响幼儿教育的均衡发展。

(二)经济发展的非均衡

长期以来，城乡二元割据的发展格局，造成经济发展在城乡之间不平衡。不同的经济发展水平地区对幼儿教育的供给和需求是不同的，因为居民用于教育的支出水平是不同的。

经济发展的非均衡是幼儿教育发展非均衡的主要原因。第一，经济发展程度不同其教育投资规模不同。幼儿教育的投资主要是由乡镇街道办事处来进行，他们的财政能力相差巨大，因而其投资规模相差必定也大，这样逐年累计导致幼儿教育发展非均衡。第二，经济发展水平不同影响幼儿教师的收入，并进而影响幼儿教师学历水平。在市场经济条件下，幼儿教师的就业具有较大的流动性，不少高学历高水平的教师将流向经济发达地区，从而影响幼儿教育的资源配置并导致教育过程的非均衡。第三，经济发展非均衡影响幼儿教育的入园率。由于幼儿教育不属于义务教育，相对于义务教育来说其收费较高，这样在劳动力富余、就业率相对较低的地区，幼儿的入园率必定要低于经济发展较好的地区。

(三)幼儿教育的管理体制不顺、投资短缺

我国幼儿教育实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的管理体制。国家制定有关幼儿教育的法规、方针、政策及发展规划；省级和地(市)级人民政府负责本行政区域幼儿教育工作；县级人民政府负责本行政区域幼儿教育的规划、布局调整、公办幼儿园的建设和各类幼儿园的管理，负责管理幼儿园园长、教师，指导其教育教学工作；城市街道办事处配合有关部门制定本辖区幼儿教育的发展计划，负责宣传科学育儿知识、指导家庭幼儿教育、提供活动场所和设备、设施，筹措经费，组织志愿者开展义务服务；乡(镇)人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡(镇)中心幼儿园，筹措经费，改善办园条件。在这样一种管理体制下，教育资源掌握在拥有权利这一稀缺资源的官员手中，而政府官员的有限理性和投资偏好使其在制定教育发展政策时向公立幼儿园、重点幼儿园倾斜。而城市街道办事处、乡(镇)基本没有财权，幼儿教育投资主要靠居民个人。我国幼儿教育财政投资发展速度相对缓慢，幼儿教育财政投资过小，而且呈下降趋势。这样，不同的地区、省、县和幼儿园之间的发展水平就有可能因为制度的短缺而发展非均衡。

(四)文化教育基础差异

幼儿教育发展均衡程度是一个存量指标，在幼儿教育发展过程中，历史发展水平会通过影响幼儿教育的成本来影响幼儿教育的均衡发展。实证研究表明，幼儿入园率的边际增长率随着经济发展水平的增长逐步变小，幼儿教师收入的边际增长率随着经济的发展而不断下降，这样幼儿教育会逐步趋于均衡。但是，历史发展水平可以影响幼儿教育发展的边际成本从而影响其均衡发展；幼儿教育越发达的地方越会吸引政府、私人的投资；而幼儿教育越不发达，越会发展缓慢。

四、促进幼儿教育均衡发展的对策分析

根据我国幼儿教育投资现状和现有发展条件，借鉴国际促进基础教育均衡投资的成功经验，为减少幼儿教育投入的差距，优化幼儿教育投资结构，提高投资效率，促进教育的均衡发展，我们提出如下建议：

(一)转换观念，逐步将幼儿教育纳入义务教育的范畴

幼儿教育作为基础教育的重要组成部分，其普及程度、教育质量和普及九年义务教育密切相关，发展幼儿教育对提高“普九”水平，发展各类教育，构筑终身教育体系，具有基础性和先导性的作用，发展幼儿教育是整个教育事业发展的需求。加强早期教育，提高基础教育的起点，从儿童早期打破贫困的循环圈，是缩小社会差距和经济差异，提高国家经济竞争实力最具前瞻性的战略决策。因此，我们应该转换观念，逐步将幼儿教育纳入义务教育的范畴，这是促进幼儿教育均衡发展的前提。建议省级政府和发达县域开始试点，逐步将幼儿教育纳入义务教育范畴。

(二)建立多元幼教投资模式

幼儿教育财政投资一方面为广大儿童提供最基本的、合格的保教服务，另一方面又对弱势地区和弱势儿童采取倾斜与保护政策，这是幼儿教育投资的目的。总的来看，目前世界幼儿教育的投资模式可以分为如下几类：一是以政府支出为主。欧洲国家，尤其北欧国家的社会福利保障非常完善，幼儿教育已融入其中，政府是幼儿教育成本的主要承担者。提供广泛而高质的幼儿教育服务，保障教育公平是其幼儿教育财政支出结构的基本特征和政策的大致走向。二是政府与民间协作投资。美国、加拿大等西方以市场经济为主的发达的工业国家，其政府对幼儿教育的财政投入一般占该国幼儿教育总经费的40％左右。三是以民间投入为主。亚洲国家一般积极推行各种形式的幼儿社会教育，提高幼儿入学率。但由于

政府对幼儿教育的财政投入占国民生产总值的比例过少，这些国家一般注意充分利用民间资金创办托幼机构。在我国现有幼儿教育的投资体系中，2005年，在城市民办幼儿园已达到47.63％，在县镇与农村也分别达到了39.26％和24.17％。这一方面扩大了幼儿教育的投资规模，另一方面也反映出当前政府部门对幼儿教育投资规模相对较小。由于幼儿教育未纳入义务教育范畴，各级政府对投资幼儿教育的责任尚未明确，在这一责任主体不明确的前提下，幼儿教育这一带有公共产品性质的投资便缺乏投资的动机。2004年，我国幼儿教育经费占全国教育经费总量的1～21％，从2002年开始，幼教经费占教育经费的比例逐年减少，2004年比2001年减少近0.1％，幼教经费投入不足的情况更加严重。为实现幼儿教育均衡发展，借鉴国际经验，我国应建立多元投资模式，吸引更多的资金来办园，大力发展公办与民办相结合、正规与非正规相结合的多种形式的幼儿教育与服务机构，这将成为我国幼儿教育均衡发展的重要保障。

(三)创新幼儿教育管理体制

首先，发挥政府宏观调控职能，促进幼儿教育均衡发展。政府作为幼儿教育的主管部门，要在制度、资源配置、财政转移支付等方面发挥宏观调控职能，促进城乡、地区、省际、县域、园区之间幼儿教育均衡发展。如政府通过投资兴办幼儿园、扩大现有幼儿园建设规模等来实现幼儿教育的均衡发展。其次，建立幼儿教育公共财政制度，合理分担成本。由于目前幼儿教育的投资责任尚未以法律的形式明确，教育投资体系还未完善，在市场上经常发生寻租和创租混乱，这就使得投资的交易成本急剧上升，不利于幼儿教育的均衡发展。以法规的形式规定各级政府出资幼儿教育的份额是世界许多国家的普遍做法。如1996年，挪威政府对公办幼儿园的幼儿教育成本的分担比例是州政府补助36.2％、地方政府补助27.9％、父母付费和其他收入共35.9％；对私立托幼机构幼儿教育成本分担的比例是州补助39.3％、地方政府补助8.2％、父母和其他收入来源2.5％。美国1995年的幼儿教育和看护经费，联邦政府、州政府和幼儿家庭承担的比例分别为27％、14％和59％。我们也可参照国际经验，确立各级政府承担幼儿教育财政经费的比例，并以法规形式固定下来。再次，建立对贫困地区和弱势群体的补偿制度。需要建立贫困家庭幼儿入园的保教费减免政策或补助政策；教育部门应把低收入和进城民工子女的入园问题提上工作日程，鼓励儿童家长和社区的参与，充分利用社区资源，共同发展以社区为基础的、低成本、正规与非正规相结合的早期教育，使每个孩子都享有平等的教育机会。最后，加强幼儿教育均衡发展的督导评估。教育行政管理部门要制定幼儿教育工作督导评估办法，政府要制定地方幼儿教育工作督导评估标准，督促幼儿教育质量均衡发展；各级政府还应把幼儿教育事业发展、政府投入与经费筹措、落实幼儿教师待遇等列入督导内容，对于幼儿教育的收费也应加强督导，采取有效的监督机制维护幼儿教育消费者的合法权益。

(四)改革幼儿园的经营体制，扩大优质幼教资源

在扩大幼教规模的同时，还必须扩大优质幼教。幼儿教育发展到一定水平后其均衡发展就只能依靠品牌竞争来实现，因为基本的教学设施和教师学历等会随着经济的增长而有趋同性，只有高质量的幼儿教育才能成为可持续发展的关键。从湖南省幼儿教育县域实证分析看到，随着人均GDP的增长，其对幼儿教育入学率和教师收入的边际增长率递减，这说明幼儿教育的入学率和教师收入增长率慢于经济增长速度。因此，只有提高对幼教重要性的认识，提高幼儿教育投资对经济增长的拉动作用系数，才能吸引更多的投入。而这就要依靠转换幼儿教育的经营体制，一方面要实行规模经营，降低经营成本，提高入园率；另一方面要实行“品牌”经营，如建立品牌幼儿园连锁园、扩大优质幼儿园的规模等，不断提高各幼儿园的比较优势和知名度，满足居民不断增长的优质幼儿教育需求，促进各地幼儿教育均衡、持久、高质量地发展。