义务教育支出效率评价及财政分权影响

[摘 要]文章利用DEA模型对各地区义务教育经费的支出效率进行了评价,发现中西部地区的教育经费使用效率要高于东部地区。此外,我国的财政分权制度对各地区义务教育经费使用的效率也起到不同作用。

[关键词]DEA;财政分权;义务教育;效率

[[[中图分类号]][F812.4][[文献标识码]][A][[文章编号]][1002-736X(2010)02-0023-03]]

The Evaluation on the Efficiency of Compulsory Education Expenditure

and the Impact of Fiscal Decentralization

Kang Jianying 1, Tian Ru 2

(1. Economics and Management College, Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453007;

2. Baoding Municipal Party School of C.P.C, Baoding, Hebei 072002)

Abstract: By using the DEA model, this paper evaluated the efficiency of compulsory education expenditure and found that the efficiency of central and western regions is higher than that of the eastern region. Besides, it is also discovered that the fiscal decentralization play a different role in compulsory education efficiency of the different regions.

Key words: DEA; fiscal decentralization; compulsory education; efficiency

自20世纪80年代中期以来,我国在财政分权的基础上进行了教育财政改革,并取得了显著成绩,人均受教育水平稳步提高。但是,教育改革也导致了区域间义务教育投入不均的现象。同时,随着学龄人口的变化,乡村内部和城市内部的义务教育资源的分配方式也发生了重大变化:部分学校招生数量萎缩,而部分学校在择校热的驱动下却爆满为患。市场机制、政府决策机制和人口机制的共同作用使得整个国家或地区内部的教育经费在总体规模不足的情况下却存在着冗余和浪费现象。义务教育非均衡发展的现象不仅给国家财力造成极大的损害,而且已经影响到贫困地区和家庭对教育资源的获取机会,影响到了基础人力资本的积累。因此,在注重教育资源公平分配的同时,提高教育资源的使用效率也是现实的必然要求。

一、理论回顾

财政分权对公共物品供给的影响可以追溯到Stigler(1957)、Tibout(1956)、Buchanan(1965)、Oates(1972)等人的有关理论。认为地方政府较中央政府更了解本地居民偏好,居民可以通过“用手投票”和“用脚投票”两种机制自由选择公共产品,促使地方政府通过竞争而提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平。其中Zhuravskaya(2000)以俄罗斯1992—1997年间多个城市的教育支出比重为例,研究其分权所带来的影响,发现分权对教育支出起到促进作用。①Letelier(2001)曾用DEA模型实证研究了多个国家财政分权对公共卫生和教育支出效率的影响,认为分权提高了教育投入的效率,而对卫生支出效率影响不大。②但也有大量的学者认为,地方政府为了吸引要素的流入,会竞相削减税率(Zodrow and Mieszkowski,1986), ③同时溢出效应和地方政府的非合作行为也使得公共品的供给偏离最优水平(Cremer,Marchand and Pastieau,1997)。④另外,在地方政府缺乏问责制时,地方官员在高强度的经济激励下将会出现腐败,区域间的保护主义和政府也会被既定利益集团所俘虏(Ruben和Zhuravskaya,2004),致使政府官员的任职目标偏离追求公平与效率的目标。⑤

针对中国财政分权对公共支出的影响,Li 和 Zhou(2005)认为,由于科教文卫投资的短期经济增长效应不明显,在以GDP考核为主的官员晋升体制下,地方政府存在忽视科教文卫投资、偏向基本建设投资的制度激励。⑥张军(2006)和张晏、傅勇(2007)也认为,因为政治分权与经济分权的分离,地方政府在预算软约束的条件下,公共支出结构主要倾向于在短期内能对经济增长有直接效果的基础设施投资,而相对轻视居民福利支出。⑦⑧另外,乔宝云、范剑勇(2005)以1978年以来的财政分权改革与我国小学义务教育的案例,发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。⑨

从上述研究可以看出,由于案例和经济指标的选取方式不同,所得结论也存在着较大差异。另外,有关分权对公共支出效率的影响分析也大都局限于从宏观支出结构的角度考虑,而针对教育内部经费的使用效率研究较少。因此,笔者主要从教育经费的微观使用效率出发,研究财政分权对各地教育经费使用效率的影响。

二、教育经费使用效率的DEA分析

针对教育效率的研究一般有两种度量方式:一是技术角度,即在既定的投入水平下如何实现教育产出的最大化,称之为技术效率;二是从福利经济学角度分析,研究如何通过资源的合理组合与配置状态来实现居民的效用最大化,称之为配置效率。鉴于个人效用的难以量化,配置效率的研究受到诸多限制。

关于技术效率的分析,王善迈(1997)、王磊(2004)从微观层次上进行探讨,以教育过程中的投入与学生数量的直接产出对比来分析教育支出效率的高低。⑩11Hanushek(2003)则用学生标准化考试成绩代表学生产出(质量),研究不同投入形式与学生质量的关系,通过变化投入产出的对比反映教育支出的效率12。

笔者用DEA数据包络线的方法,以王善迈等的技术效率为研究对象,从教育经费的支出结构出发,以生均人员经费、公用经费和基建经费指标作为投入指标,用在校生作为产出指标来衡量各地区教育支出的效率。有关DEA的方法笔者不做过多论述。各地区的义务教育经费利用效率得分见表-1。

注:技术效率=纯技术效率×规模效率。

三、财政分权对教育经费支出的影响

(一)模型的设计和数据指标选取

笔者参考Leonardo、Letelier(2001)在分析财政分权对公共支出效率的影响时所用的模型,即以政府教育支出效率作为因变量,以财政分权以及其辅助变量作为自变量,构建线性模型,以此考察分权对效率的影响。

(1)

其中,EFF表示各阶段义务教育支出的效率得分,FD表示财政分权(用各地区财政支出占国家总支出的比重表示)。D2002、D2003、T2000分别表示2002年和2003年的财税改革(上文已经提到过)以及西部大开发战略。i、t分别表示各个地区、时间。α、β、χ、δ表示参数,μ表示残差项。

以上数据皆来自于相关年份的《中国经济统计年鉴》。

(二)模型的的检验与分析

运用EVIELS软件包进行面板数据分析,其固定效应的检验结果见表-2。

1.财政分权总体上提高了小学教育经费的使用效率,但却抑制了初中经费的使用效率。从全国范围来看,财政分权对于小学和初中经费的技术效率的贡献系数分别为0.127、-0.073,表示财政分权的程度每提高一个单位,教育经费的利用效率就会提高0.127、-0.073个单位。从东、中、西部三大地区来看,财政分权对东部和西部地区小学经费的技术效率有正向效果的,而对中部教育经费的效率起到反面作用。对初中而言都有着负面作用,其原因可以从财政分权对纯技术效率和规模效率的影响着手进行分析。一是来自于规模效率下降的原因。随着义务教育政策的加强,小学学龄人口的入学率稳步提高,加上其劳动价值较小等因素,小学教育处于规模报酬递增阶段,因而分权有助于其规模效率的提升。但中部地区由于经济发展缓慢,财政分权使得地方政府财政能力的提高受到限制,加上国家资助的较少,因而即使中部大部分省份的小学规模收益处于递增阶段,较少的投入阻止了规模收益的提高,财政分权对中部地区小学教育经费利用效率的作用是反向的。对于初中而言,由于人口结构的转变,三大地区的初中入学率基本处于稳定或逐步减少阶段,虽然经济的发展和财政分权都促进了教育投入的规模,但由于教育的规模效率处于规模报酬递减阶段,因而分权对初中经费的规模效率影响为负数。二是来自于教育经费的纯技术效率的影响。从表-2来看,纯技术效率分值一般都低于规模效率的分值,其原因是由于经费的配置存在着结构偏差,即人员经费、公用经费和基建费的不协调。在事业经费的支出中,由于人员经费并未随着生源数量的下降而缩减教师和教辅人员编制,致使经费存在冗余和浪费。此外,城市与乡村的办公经费也存在着很大的差距,二元经济的投资思维模式使得城市成为政府教育投入的重点,公用经费和基建经费相对充足,而农村学校则只能维系人员经费的事业开支,因此,城乡经费的差距也是政府教育资源配置效率和纯技术效率低下的原因。

以上财政分权对纯技术效率和规模效率的负面影响最终表现在对技术效率反向关系上,这与Letelier 的“财政分权可以明显提高教育投入效率”的观点相悖。

2.两次财税改革政策总体上促进了小学经费利用效率,但对分区的影响略有不同。从表-2可以看出,2002、2003年的两次税收改革对于全国小学教育经费利用效率的系数分别为3.422和2.103,说明国家税收改革的初衷——“促进中西部地区、贫困地区发展,缩小差距”得以实现,这也是源于教育投入规模的提高适应了规模效益递增的原因。

从分区的情况看,两次税改对东部地区的小学经费利用效率有着负面的影响,其原因可能是分税制改革减少了东部地区的财政收入,进而影响到了教育财政的支出,导致教育规模效率的降低。当然,这种分析只是基于理论上的原因之一,但东部地区的财政收入和教育支出并未真正减少。对于中西部地区,两次分税制改革使得两大地区的教育经费使用效率得到提高,尤其是对西部地区的影响更大。说明中央政府将分税制改革所取得的资金大都通过转移支付和专项补助用于中、西部地区的发展,这为提高中西部地区的教育规模效率打下了基础。

两次分税制改革对于各地初中教育经费的利用效率都有负面影响。说明税收改革虽然从总量上促进了义务教育经费的增长,但由于地域间、城乡间初中经费的分类与总体支出存在巨大差距,加之规模效益的递减,财税改革并没有实现教育资源的效率优化。

3.西部大开发战略有力地促进了西部地区教育经费使用效率的提高。西部大开发政策的实施对西部地区省份小学、初中教育经费效率的贡献系数分别为0.846、4.257,说明西部大开发政策对于缓解西部地区教育经费的紧张局面起到了有效作用,并且专项转移支付的方法也有效地促进教育经费项目的优化,提高了教育经费的使用效率。

四、结论

笔者利用数据包络线模型,通过对义务教育两个阶段的经费使用效率的研究,分析了财政分权及其他因素对教育经费使用效率的影响,得到如下三点结论。

1.财政分权从总体上有利于小学教育经费利用效率的提高,而不利于初中教育经费的提高,其主要原因来自于人口结构和学龄人口的转变,从而影响到了规模效率和技术效率。因此,各级政府在注重教育经费整体提高的同时,应注意分项支出的结构优化,提高配置效率和生产效率,注重教育财政政策机制的科学设计,使有限的经费达到最大化的社会产出。

2.2002、2003年两次分税制改革对于全国小学教育经费使用效率有积极影响,尤其是对中、西部地区。而对初中经费的利用效率而言却起到反向作用。说明中西部地区的小学教育仍旧需要政府大量投入,这样可以大规模地促进经费效率的提高。而对初中而言,则需要调整教育支出结构,使其分项支出随着学龄规模的转变而优化。

3.西部大开发战略的实施有效地提高了西部地区的小学和初中教育经费效率,这也对缩小区域教育差距具有重要意义。

注释:

①Zhuravskaya, Ekaterina. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal FederalismRussian Style [J]. Journal of Public Economics, 2000,76 (3):337-368.

②Letelier,L. Effect of Fiscal Decentralisation on the Efficiency of the Public Sector.The Cases ofEducation and Health, conference paper, 57th Congress of thenternational Institute of Public Finance, A-Linz, August 2001,27-30.

③Zodrow, G.R., and Mieszkowski, P. Pigou, Tiebout, prop-erty taxation, and the underprovision of local public goods [J]. Journal of Urban Economics, 1986, 19: 356-370.

④Cremer, Helmuth, M. Marchand and P, Pastieau.Investment in Local Public Services: Nash Equilibrium and Social Optimum [J]. Journal of Public Economics, 1997,65:.23-35.

⑤Ruben Enikolopov and Ekaterina Zhuravskaya.Decentralization and political Institutions, [J]. CEFIR,Harvard University ,2004.

⑥Li,Hongbin,and Li-An Zhou. Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China [J]. Journal of Public Economics. 2005, 89:1743-1762.

⑦张军等.中国经济设施的基础研究:分权、政府治理与基础设施的投资决定[R].复旦大学中国社会主义市场经济研究中心,2007.

⑧傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3):4-12+22.

⑨ 乔宝云,范剑勇,冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学,2005,(6): 37-46+206.

⑩王善迈.社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式[J].教育与经济,1997,(3): 1-6.

11王磊.公共教育支出分析:基本框架与我国的实证研究[M].北京:北京师范大学出版社,2004.

12Hanushek, Eric A. The Failure of Input-based Schooling Policies, Economic Journal, 2003,113:64-98.

[责任编辑:黄兴豪]