贫困地区农村义务教育发展的制度障碍

摘要：“以县为主”的义务教育管理体制缓解了因乡村财力不足造成的困难和矛盾，然而在不少县市财政吃紧的情况下，农村义务教育发展仍存在着很大困难。农村义务教育经费保障新机制的实施强化了政府对农村义务教育的保障责任，但只是部分解决了农村义务教育发展资金不足的问题。贫困地区仍然无力扛起义务教育投入主体的大旗。中央及各级政府继续加大对义务教育的投入是帮助提高地方政府财政供给能力的有效措施。在加大对义务教育投入的过程中要注意强化义务教育均衡化意识和经费投入的配置意识，保证义务教育经费的投入的充足和高效率。

关键词：贫困地区；义务教育经费；农村义务教育

中图分类号：G522.3　文献标识码：A　文章编号：1672—4283(2009)02—0123—06

收稿日期：2008—06—10

作者简介：曾新，女，湖南益阳人，华中师范大学教育学院博士研究生，华中师范大学学报编辑部副编审。

贫困地区义务教育的发展关系到我国义务教育相关法律的贯彻和贫困地区社会的进步，是涉及国计民生的大问题。通过对经济欠发达地区义务教育的长期跟踪调查，我们注意到，制约贫困地区义务教育发展的关键因素是经费问题，这个问题之所以难以解决除了这些地区自身经济落后的原因外，国家关于义务教育经费的政策导向是主要障碍。在本文中，我们想对这一问题进行深入探讨，以引起社会各界对此问题的关注和思索，也希望这个问题能圆满解决，以造福广大贫困地区的孩子们。

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2001年，国务院对农村义务教育管理体制做出重大调整，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。“以县为主”的义务教育管理体制缓解了因乡村财力不足造成的困难和矛盾，明确了县级政府在义务教育管理和投入中的主要地位和责任，这有利于保证教师工资发放。然而，在不少县市财政吃紧的条件下，农村地区义务教育发展仍然存在很大困难。据统计，全国2872个县级单位中，有974个县市级人均财力低于基本支出需要，约占县级单位数的1／3。其中，人均财力低于工资性支出的县291个，占10％；人均财力低于工资性支出和公用经费支出之和的县有362个，占12.6％。也就是说，人均财力只能保工资和维持一般性运转，处于“勉强度日”的县占1／4。如果考虑支出成本差异的因素，还有一部分县处于较为困难的状况。许多不发达地区只能做到“一保安全，二保吃饭”的财政水平，难以承受事业的正常运行和发展。如：湖北省英山县是一个国家级贫困县，2005年全县财政收入4000多万元，可是仅教育支出就高达6000多万元。2004年陕西省宜川、富县、黄龙财政收入分别为1320万元、2813万元、681万元，该年3县仅教师工资就分别为2606万元、3243万元、1772万元。这几个县的地方财政收入全部用于发放教师工资尚有成倍的缺口，严重制约了农村义务教育的发展。

为了从体制上解决农村教育经费问题，2005年底，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定对农村义务教育经费保障机制进行改革，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障新机制。这一改革虽然大大减轻了农民的教育负担，减少了农村孩子因为交不起学杂费而辍学的现象。但这只解决了一部分农村义务教育发展的资金问题。从我们调研的实践来看，农村义务教育的经费保障水平仍然不能适应农村义务教育的发展问题，尤其是贫困地区义务教育发展的经费保障问题。教育经费不足仍然严重制约着贫困地区义务教育的发展，这主要表现为以下几方面。

(一)教师实际收入没有改善

实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村教师工资虽然有了保障，但是没了原有的激励性津贴，挫伤了农村教师的工作积极性。实施新机制后，农村义务教育阶段学校除按“一费制”标准收取课本费(不含按规定享受免费教科书的学生)、作业本费和寄宿生住宿费外，严禁再向学生收取其他任何费用。全部取消农村中小学各项行政事业性收费后，学校收入主要靠财政补助的公用经费。而对公用经费的使用范围，财政部和教育部下发的《中小学公用经费支出管理办法》中明确规定，不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支。学校事业性收费受到了严格限制，可自主支配收入减少，而财政拨款又仅能维持学校的基本运转，因此各学校在发放津贴问题上面临着严重的经费困难。

《义务教育法》明确规定：教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。2006年10月，人事部、财政部、教育部印发了《高等学校、中小学、中等职业学校贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>三个实施意见的通知》，明确规定：中小学实行岗位绩效工资制度；实施义务教育经费保障机制改革的地区，应将当地出台的、教师应享受的津贴补项目纳入绩效工资核定范围。但文件中并没有明确指明哪一级的政府负责这样的津贴补发放。贫困地区财力不足，无法发放教师工资外应该享受的各种津贴。教师的实际收入没有随着新机制的实施而有所改善，反而面临减少的可能。

(二)寄宿制学校条件差

从20世纪90年代中后期开始，随着农村适龄人口不断减少和城镇化水平的不断提高，我国农村地区特别是中西部地区，不少中小学生源不足，学校布局分散、规模小、教学质量低的矛盾日益突出。为了解决这一问题，我国农村地区，特别是中西部农村地区开始了新一轮的中小学布局的大调整。调整布局后，一大批规模小、办学条件差的中小学被调整和撤销，教育资源进一步集中，师资队伍进一步优化，定点学校的教育质量不断提高，使更多孩子享受到了优质的学校教育，促进了区域间义务教育的均衡发展，为进一步缩小城乡问的差距打下了良好基础。

但是，布局调整也带来了农村学生上学路途远的问题。学生上学路远的安全问题成了家长和学校关注的焦点之一。为解决这一问题，各地出现了大量寄宿制或半寄宿制学校。自1996年第一期“国家贫困地区义务教育工程”开始，国家不断加大投入，改善中西部农村中小学办学条件，先后实行了“农村中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代化远程教育工程”等重大项目。2006年“农村寄宿制学校建设工程”项目覆盖了23个省(自治区，直辖市，兵团)673个项目县，2858个项目学校(其中新开工项目学校2812所)，中央设立30亿元专项资金，新建和扩建校舍面积457.9万平方米。不过，尽管国家的投入力度很大，但仍然无法满足所有农村寄宿制学校建设的需要。根据2006年的数据计算，平均每个项目县只能得到不足5所学校的建设基金，远远无法满足各地区的实际需要。目前寄宿制学校的建设和设施配置，还不能满足所有需要寄宿的学生的需求。而对于那些

基本上是“吃饭财政”、“教育财政”的国家级和省级贫困县而言，根本没有多余的财力去支付这样一笔庞大的资金。在调整布局后建立的大量寄宿制和半寄宿制学校，大都没有达到国家规定的办学标准。例如，内蒙古林西县2005年以来将所有的农村小学改为了寄宿制学校。2006年我们在内蒙古林西县十二吐小学调研时看到的寄宿制状况是：一个不足20平方米的房间内紧密地放着十几张高低床，住着近三四十个学生。条件更差的还有两个或多个孩子挤一张床的。该校共有3幢住宿楼，全部没有卫生间，也没有洗漱的水池，全校的教学和住宿都共用操场对面惟一的六七个蹲位的厕所。

(三)寄宿制学生生活补助标准偏低

《甘肃省农村义务教育阶段贫困学生“两免一补”工作实施暂行办法》中规定：“补助寄宿生生活费的经费，每年的补助时间按239天计算，参考标准为1元每生每天。”同时，2006年1月20日印发的《甘肃省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的意见》指出：“补助寄宿生生活费资金由市州、县区市政府承担，具体分担比例、补助对象和补助方式由市州人民政府确定”。而各市(州)和各县由于经济困难，实际用于补助寄宿生生活的金额往往不足1元每生每天，难以从根本上解决贫困家庭学生的食宿问题。为了保证孩子的生活费用，学校不得不向每个孩子家里收取额外费用。即便这样，也难以维持学生在学校的基本生活。寄宿制增加了学生和家长的经济负担和生活压力。“两免一补”政策从整体上降低了农村家庭的教育负担，调动了农村家庭送子女上学的积极性，但对一些贫困家庭而言，其子女上学依然存在一定困难。尤其是多数寄宿制学生家庭非常贫困，无力承担学生的在校生活费。

根据对中西部地区6个省区38个县市177个乡镇的调研，对于问卷中“负担孩子上学的住宿费和生活费是否有困难”的问题回答的统计结果显示：内蒙古林西县192份家长问卷中，回答经济上有困难的达到80.2％。整个内蒙古408份问卷中，回答有困难的占67.4％。调研时内蒙古已经实行了免费的义务教育(免除学杂费和书本费)，但感到经济负担困难的仍然有一半以上。可见，由于经济欠发达的原因和政策的制约，贫困地区农村义务教育发展仍然存在着相当大的问题。

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义务教育管理体制实际上反映了中央和各级政府间的财政关系。1980年，国务院发布《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的通知》和《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，明确了各级财政的权力和责任，开始实行中央与地方财政分级管理的管理体制。1979年至1993年，在财政总收入中，地方财政收入所占比例上升，中央所占比例下降。1985年至1992年，中央财政收入占全国财政收入的比重(不含债务收入)由1985年的34.5％、1986年的36.7％下降到1992年的28.1％和1993年的22.0％。根据中央和地方财政收入支出格局的变化，1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》提出，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的管理体制。由此，拉开了我国基础教育财政分权化的序幕。这一政策一直沿用到2000年。《关于教育体制改革的决定》明确提出，基础教育管理权属于地方，在后来的实践中，基础教育的管理权和举办责任基本上采用的是“县办高中、乡办初中、村办小学”的做法。义务教育经费投入的“重心”也由中央下移到地方，较低层级的地方政府成为义务教育经费投入的主体，农村义务教育的责任，主要由乡、村承担，但事实上还是由农民自己负担。

教育经费来源的多元性是这一教育管理体制的另一个特征。1986年颁布的《义务教育法》以及《义务教育法的实施细则》，1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》和1995年《中华人民共和国教育法》，都明确了这一时期义务教育的经费来源，即：财政预算内教育拨款、教育附加费、杂费、农民教育集资、校办产业及社会服务收入，简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”。这样，农村基础教育主要是通过乡、村两级基层组织向农民收取教育费附加和教育集资来维持。乡镇政府经济基础薄弱，却是义务教育的办学主体和经费投入主体，必然使义务教育的经费投入长期处于极端短缺的状态。办学经费得不到保障，办学条件极其落后等，导致了义务教育地区间发展的非均衡状况。此外，这样的管理机制也使农民背负着沉重的负担。教育收费成了农民负担最重的一个项目，这也是农村学生辍学的重要原因之一。

在这一教育管理体制的实施中，有两个问题值得关注：一是义务教育的支出责任和财力之间的不平衡；二是地区间义务教育发展的巨大差异，尤其是贫困地区义务教育发展的极其落后的状况。

1994年国家财政开始实行分税制。这一政策提高了中央政府占财政收入比重，使中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22％提高到2005年的53.1％。随着中央财政实力的增强，国家宏观调控能力明显增强。以此为前提，2001年，国务院对农村义务教育管理体制做出重大调整，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。这一体制基本实现了两个转变：农村义务教育经费由农民部分承担转变为由政府全部承担；农村义务教育管理由原来的以乡镇为主转变为以县为主。

然而，这一政策并没有彻底改变义务教育经费投入主体为较低层级的基层政府的状态。支出责任和财力不相当的矛盾仍然没有得到根本解决。1994年进行的财政体制的调整，增加了中央财政收入的比重，但基层政府收入相应减少，而支出责任没变，义务教育管理体制也没有发生相应转变。在1997年至2003年间，中央教育经费在全部教育经费中所占比重基本维持在12％左右，而地方教育经费在整个教育经费中所占比重基本维持在88％。这一比例与我国中央和地方财政收入在整个财政收入中的比例有很大差距。

在实行“地方负责，分级管理”的管理体制时期，义务教育经费的来源是多元的。各地为了义务教育的发展，出现了不同程度的义务教育乱收费现象。为了切实减轻农民负担，2001年下发的《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》完全终止了农村教育费附加和农民集资这两条义务教育筹资渠道，从根本上触动了多元化的义务教育筹资机制。2006年发出的《关于在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知》，严禁向学生收取“一费制”以外的其他任何费用，取消规定以外的所有收费项目。这样，农村义务教育的经费来源变得单一，经费减少，从而使地方尤其是贫困地区对义务教育的经费投入保障变得更加困难。

尽管“新机制”对“以县为主”的管理体制做了很好的补充，试图解决贫困学生上学难的问题。但是这一政策的制定忽略了两个问题：第一，随着城镇

化和农村人口的减少，提高教育资源的合理利用和提高教育质量的迫切需要及农村中小学布局调整的进一步深化，使学生上学的成本结构发生了变化：除原有的书本费、学杂费、生活费外，现在又增加了交通费、(帮助家庭做工的)误工费、新增的伙食费、住宿费等。相比之下，取消的书本费、学杂费、补助贫困寄宿生的生活费仅占整个家庭教育开支的一小部分。新机制改革的一个特点是项目保障，明确规定了中央和地方分担“两免一补”经费、校舍维修改造资金以及公用经费提高部分的比例，但是这些项目以外的义务教育经费的负担责任并不明确。对于贫困地区、经济困难家庭而言，这些其他费用成为阻碍适龄儿童上学的绊脚石。第二，对贫困学生资助的主要责任仍然落到地方政府身上。贫困地区的地方政府本来就财力有限，对贫困学生的资助杯水车薪。所以，贫困地区的学生辍学的主要原因还是经济原因。在四川省布拖县，中小学生杂费、书费全免，部分住校的学生可以拿到“一补”的覆盖面分别是，中学生70％，小学生60％。2007年全县5700名寄宿制学生得到补助寄宿制生活费，但2007年初中适龄儿童入学率仍只有19.2％，比2005年19.6％略有下降。

贫困地区因没钱无力发展义务教育与新时期义务教育要大力发展的矛盾使得贫困地区只有“等”、“靠”、“要”上级政府的经费支持来填补义务教育的资金缺口。如布拖县2007年到2008年为了完成“两基”攻坚任务，全县共需要资金7153.4064万元，而全县倾尽可用财力，最大限度地动用学校公杂费，也只能筹集到786万元(其中县财政筹集300万元，学校公杂费挤出45％即486万元)，占所需经费的11.0％。县委政府打算申请长期贷款2000万元用于“两基”工作，即使如此，缺口资金仍高达4367.5万元。仅凭该县自身的实力，根本无法解决这一巨大缺口。除了“等、靠、要”，布拖县别无他法。这种“等、靠、要”的拼凑式解决经费不足的办法，造成经费来源极不稳定，不利于农村义务教育长期健康的发展。

此外，由于分税制把收入分享原则从以前的收入再分配改为来源地原则——转移支付与征税挂钩，将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区，导致富裕地区更富、穷困地区更穷的局面。这必然造成贫富地区的两极分化，形成地区间、学校间义务教育发展不均衡的状况。据《国家教育督导团报告2005义务教育均衡发展：公共教育资源配置状况》报告显示：全国范围内“2004年小学生预算内公用经费东部地区平均为207元，西部地区为90元，东西部之比由2000年的1.7:1扩大到2.3:1”。“2004年全国尚有113个县(市、区)的小学、142个县(市、区)的初中生均预算内公用经费为零，其中85％以上集中在中西部地区。”义务教育发展不均衡问题成为我国实现教育公平的一个障碍。

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贫困地区有限的财力不可能扛起义务教育的大旗。中央和各级政府间财权和支出责任的严重不均衡，必然导致贫困地区义务教育发展的落后和全国地区间义务教育发展的严重不均衡状况。针对这种情况，改变贫困地区财政状况成了解决问题的关键。近几年来，中央政府虽不断加大教育投入，并提供大量的转移支付资金帮助地方政府提高义务教育供给能力，但贫困地区义务教育的现状仍然堪忧。我们认为，在继续加大对教育尤其是义务教育的投入时有两个问题值得注意。

(一)强化义务教育的公共性和均衡化意识

从1985年《关于教育体制改革的决定》中明确提出基础教育管理权属于地方开始，基础教育便成为地方政府的财政责任。二十几年来，农村义务教育经费虽然从由乡、村提供提高到由县提供，但义务教育由基层地方政府提供的特性一直没有改变。随着我国二元经济体制的转变、户籍制度的完善和人口流动的加强，义务教育受益者不再局限于当地，义务教育不再只是单纯由地方政府提供地方公民享有的公共服务，其空间外溢性特征越来越显现。因此，义务教育不应该被简单地看做是地方教育、县级教育，而是公共教育、国家教育，是全国共享的公共服务。再把义务教育的责任简单地交给地方政府的做法已经不符合时代发展的要求。

毫无疑问，按照教育公平原则，无论是贫困地区还是经济发达地区，适龄儿童都应该享受同样的义务教育服务。地区和家庭的经济贫困不应成为适龄儿童无法享受义务教育或接受低水平义务教育的理由。但是，目前我国义务教育存在的严重的非均衡化状况有违教育公平原则。因此，强化义务教育均衡化意识就意味着要从教育公平的角度来考虑义务教育支出，而不仅仅是从公共服务的角度来考虑。尤其是针对贫困地区，要缩小和其他地区的差距就必须打破将义务教育提供的能力和地方政府财力紧密联系的原则。义务教育服务的提供一旦和地方财政紧密联系，必然导致地区间义务教育水平的非均衡化。当前贫困地区义务教育经费筹措中的“等、靠、要”的特性，极容易将义务教育经费筹措变成一种对地方政府领导个人能力及与上级领导关系的考察，私人关系被卷入到政府间的财政拨款中，容易造成腐败。义务教育首先是政府的责任，对于无法提供达到国家公认的最低水平的教育供给服务的贫困地区，中央政府应该采取各种措施加大投入，提高其地方财政供给能力，保证其义务教育的健康发展。

根据2001—2005年全国31个省、市、自治区经济发展及教育经费数据的统计发现：虽然我国在“十五”期间经济获得了快速发展，财政收入逐年提升，但国家财政性教育经费占GDP的比重、财政预算内教育经费占财政支出的比重均没有实现逐年增长。我国财政性教育经费占GDP的比例，2000年为2.86％，2006年提高到3.01％。2000—2006年，7个统计年份中有3个年份都低于3％，距离《义务教育法》提出的4％的目标有很大的差距。由此可见，从中央政府到地方各级政府教育投资的努力程度都没有达到法律明确规定的标准，说明其对义务教育重要性的认识，对义务教育均衡发展的认识还很不够。

切实加大中央和各级财政对义务教育的投入，能极大缓解我国教育经费不足的问题，是提高公共财政对教育协调发展和促进教育公平的调控能力，以及加强用于平衡地区间教育财力差异的政府间财政转移支付的重要保证。

(二)强化义务教育经费投入的配置意识

近年来，国家实行了“义务教育工程”(1996—2000年第一期、2001—2005第二期)，“全国中小学危房改造工程”(2001—2002年第一期、2003—2005年第二期)，“农村寄宿制学校建设工程”(2004—2007年)，“农村现代化远程教育工程”，“两免一补”(2005年起)等多项措施以加大对贫困地区义务教育的投入，缩小地区间义务教育发展差距，对促进义务教育均衡化起了很大作用。但同时我们从各地

区尤其是贫困地区义务教育发展的实际状况也看到，这些专项转移支付资金没有根本解决义务教育的实际难题。这是因为在专项资金的拨付上缺少配置意识。资金拨付配置意识的缺乏首先表现在平均分配专项转移资金，忽视地区间财政供给能力的差异。同样是在西部，同一个省的不同县经济状况差异很大。平均分配有限的转移支付资金使资金的使用效率降低，虽然有了专项转移支付资金使得贫困地区的财政供给能力提高，但还是不能充分满足这些地方义务教育的需求。其次，转移支付资金的拨付要求各级政府安排配套资金，由于配套的责任主体不明确，反而进一步加大了贫困地区的财政压力。

我们还看到，目前我国教育财政专项转移支付的规模太小，且多为一次性或临时性项目。以“国家贫困地区义务教育工程”专项转移为例，1995—2000年6年间中央对21个省、市、自治区852个县总共才投入39亿元，平均每年只有6.5亿元。相对于义务教育年实际支出1500亿元左右的水平，作用极为有限。再如，对于“两免一补”的政策效果的调查显示，“全国享受寄宿生生活补助的学生约占寄宿生总数的29％，补助标准为每人每年300元，平均每天只有一元钱”。

我们认为，义务教育专项转移资金的设立和拨付原则应该强化配置意识而不是分配意识。近几年，随着中央财力的逐渐加强、公共财政体系的建立，中央和各级地方政府在提供义务教育服务方面应该改变以往的旧观念，打破平均分配转移支付资金的状况。这种平均分配转移支付资金的原则是一种由供给决定需求的原则。各级政府能拿出多少钱给义务教育，各地区的义务教育就发展到什么程度，这极大地忽略了义务教育实际发展需要。在中国，义务教育是属地化管理，但是义务教育的公益性同时也要求中央政府充分保证各地区义务教育的健康发展。强化配置意识就是要求中央和各级政府根据各地区义务教育发展的实际需要拨付各种转移支付资金，这对于保证贫困地区义务教育发展水平尤为重要。

为此，国家应该制定一个义务教育阶段资源配置标准以及学生学业评估标准，比照各地区经济和义务教育发展程度配置义务教育的转移支付资金。对各地区教育经费合理配置的根本目的，就是要使学校的资源配置达到国家规定的义务教育资源配置的最低标准，学生的受教育水平达到国家规定的学生学业评估的最低标准。义务教育资源配置的标准是比较容易设定的，可以选小学和初中的生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格率、中级以及以上职称教师比例等6个指标来衡量。而对于如何能使学生的受教育水平达到国家规定的学生学业评估标准，对教师和教学相关方面的经费投入显得尤为重要。

科学合理地确定各地区义务教育发展的根本需求，以满足各地区尤其是贫困地区义务教育发展的最低标准为转移支付的拨付原则，以配置意识取代分配意识，以满足各地区义务教育实际需求取代由各地区财政供给能力决定各地区义务教育需求程度的旧模式，是提高转移支付资金的使用效率、满足贫困地区义务教育的发展需要的重要保障。

综上所述，贫困地区无力解决义务教育经费问题是制约这些地区义务教育健康发展的关键因素；国家的教育政策以及立法理念则是制约这些地区经费问题的主要障碍。我们认为，要想解决这个问题，中央财政的教育经费投入应该和国家的经济发展步调一致。在中央和各级政府加大对贫困地区财政供给能力的过程中，要注意强化均衡意识和资金配置意识，制定科学合理的全国义务教育经费投入原则和标准，以满足贫困地区义务教育发展的根本需要。这个问题的圆满解决关乎千千万万生活在贫困地区和贫困家庭的孩子，关系到社会的全面进步和国家可持续发展的能力。对此，我们怀着善良的愿望期待着。

[责任编辑　何菊玲]