建立高职院校生均拨款制度推进高职教育持续健康发展

【内容提要】 建立生均拨款制度是推进高职教育持续健康发展、解决投入不足的迫切需要。应按照“地方投入为主，中央适当奖补；强化省级统筹，分步实施到位”的总体思路，不断提高生均财政拨款水平，逐步建立和完善以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。同时，应落实目标责任、加强省级统筹，实施动态监控，开展绩效评价，健全督查机制，切实落实该项制度。

【关键词】 高职院校 生均拨款制度 省级统筹 “以奖代补”机制

【作者单位】 武汉交通职业学院。

【中图分类号】 G471 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2013）10-0012-03

“努力办好人民满意的教育”“加快发展现代职业教育”，是党的十八大提出的战略决策。高等职业教育肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高素质技术技能型人才的重任，在现代职业教育体系建设中具有引领作用。必须以制定高职院校生均财政拨款基本标准为切入点，建立生均拨款制度，健全经费保障机制，从根本上保障各级财政对高职院校的基本投入，保障高职院校办学经费的稳定来源和逐步增长，推进高职教育持续健康发展。

一、建立高职院校生均拨款制度的重要意义

1. 建立生均拨款制度是推进高职教育持续健康发展的迫切需要

近年来，党和国家高度重视高等职业教育，采取一系列有力措施，极大地促进了高等职业教育的发展。根据《2012中国高等职业教育人才培养质量年度报告》，2011年具有普通高等学历教育招生资格的高等职业学校数量达到1276所，占普通高等学校总数的60%；全国普通高职院校招生数达325万人，占普通高等学校招生总数的47.7%，基本占据了普通高等学校的半壁江山。我国高等职业教育为高等教育从精英化走向大众化继而迈向普及化做出了巨大贡献。党的十八大提出“要加快发展现代职业教育”。这是党中央、国务院从经济社会发展全局出发，立足国情，综观世界，尊重规律而做出的战略决策，是今后职业教育改革和发展的方向。建设现代职业教育体系，实现高职教育现代化，首先要实现高职教育的标准化和规范化，通过制定和落实高职教育办学基本标准、质量监测标准和生均教育经费标准、生均财政拨款标准，逐步建立与培养成本相匹配的高职教育财政经费保障机制特别是财政预算拨款体系，用标准保障投入，用标准加强问责。

2. 建立生均拨款制度是解决高职教育投入不足的治本之策

高职教育是我国教育改革发展中产生的高等教育新类型，由于发展的时间短、底子薄，公共财政尤其是财政经常性经费投入不足，高职教育仍然是各级各类教育财政投入的薄弱环节，仍然存在着发展不平衡、师资短缺、吸引力不强等问题。根据《中国教育经费统计年鉴-2012》，从经费投入总量来看，2011年国家财政性教育经费投入普通本科高校3348.67亿元，投入高职高专674.82亿元，只占普通本科高校的20.2%；从公共财政预算教育经费支出来看，2011年地方普通本科高校2156.19亿元，地方高职高专502.94亿元，只占普通本科高校的23.33%；从生均拨款来看，2011年，全国地方公办普通本科高校生均拨款水平12085元，地方公办高等职业院校生均拨款水平8011元，仅为公办普通本科院校的66.29%，两者相差高达4074元。很多地方财政对高职教育的投入采取的是“包干+专项”的方式，有的是采取“基数+增长”的方式，往往以脆弱的感情来维持高职的低水平运转。只有牵住生均财政拨款标准这个“牛鼻子”，高等职业教育的经费投入才能从制度和体制上得到保障，才能从整体上提高经费保障水平。

3. 建立生均拨款制度是人民群众的热切期盼

高职教育具有高等教育和职业教育的双重属性。近年来，中央逐步扩大中等职业教育免学费政策范围，免学费补助资金由中央和地方各级财政共同分担，进一步增强了中等职业教育办学水平和吸引力，也极大地调动了地方各级政府的积极性。目前，高职教育发展不均衡的问题越来越突出，人民群众对获得优质高职教育资源的要求越来越迫切，亟需中央加大经常性投入和引导，以带动地方各级政府增加投入，增强高职院校办学活力。

4. 建立生均拨款制度是国家财政体制改革的主要趋向

近年来，在中央财政专项资金的支持下，我国高职教育改革发展取得了积极进展，很大程度上改善了高职院校办学条件。特别是国家示范性高职院校建设项目、职业教育实训基地建设项目、高职院校提升专业服务产业发展能力项目等专项的实施，高职教育进入加强内涵建设的跨越式发展阶段。但专项经费是一定时期解决特定问题的，具有较强的不确定性和时限性，只有建立生均财政拨款制度，高职教育的经费投入才能从根本上得到保障。当前，国家正在推行财政体制改革，尽量减少专项投入，增加一般性转移支付。制定高职生均财政拨款基本标准，把学生人数作为经费分配和预算的主要因素和指标，正好顺应了国家财政体制改革要求。再者，经过多年努力，我国已实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标，它意味着今后每年财政性教育经费是可以预期的。只有按制度和标准来切这块“蛋糕”，才能保证教育经费支出结构的合理性，促进各类教育协调发展。因此，实现4%目标后，制定高职生均拨款基本标准、建立高职生均拨款制度，条件已经成熟。

5. 建立生均拨款制度是法律法规的明确要求

我国《职业教育法》第27条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准。”《国家教育规划纲要》第57条提出，“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。”《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）都明确要求，省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费标准，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。在法治背景下，通过建立生均拨款制度，加大公共资金对职业教育的支持力度，推进现代职业教育体系建设和教育结构的战略性调整，应该摆上议事日程。

二、建立高职院校生均拨款制度的基本思路

按照“地方投入为主，中央适当奖补；强化省级统筹，分步实施到位”的总体思路，在落实高职院校生均财政拨款基本标准的基础上，不断提高生均财政拨款水平，逐步建立和完善以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。

1. 国家层面分地区制定高职院校生均财政拨款基本标准

据了解，目前全国只有江苏、浙江、重庆、福建、湖南、新疆等10个省份制定了公办高职院校生均财政拨款基本标准，且差距较大，其他省份尚未制定，很大程度上制约了高职院校自身的改革发展，也一定程度上造成了高职院校之间发展的不均衡。国家层面要在综合各地试点经验的基础上，根据近年来全国高职教育经费投入现状，充分考虑高职院校基本运转需求，比照地方普通本科高校生均拨款水平，分东、中、西地区，尽快制定全国高职院校最低生均财政拨款基本标准和生均财政拨款水平，明确各级政府的投入责任和经费分担比例，建立高职生均拨款制度，健全经费保障机制。按照《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9号）中“高等职业学校逐步实现生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准”的要求，高职院校生均财政拨款水平应不低于1.2万元。鉴于我国地域宽广，各地经济社会基础不一，可采取分步走的办法，逐步达到普通本科高校的水平，并随着普通本科高校水平的提高而提高。

2. 各省根据实际统筹制定本省份高职院校生均财政拨款基本标准

各省在国家确定的最低标准的基础上，结合实际，统筹制定本省份公办高职院校生均财政拨款基本标准。同时，建立与办学成本、在校生规模、物价水平、财力状况联动的生均财政拨款基本标准动态调整机制，逐步提高高职院校生均财政拨款水平，确保高职教育投入稳定增长。各地在制定生均财政拨款基本标准时，要充分考虑行业、产业发展需求和不同专业办学成本差异，对不同专业大类的财政拨款标准按一定的折算系数进行调整，对农、林、水、地、矿、油、核等艰苦行业专业给予倾斜。

3. 中央财政建立“以奖代补”机制，引导各地建立生均拨款制度，提高公办高职院校生均财政拨款水平

目前，具有职业教育属性的高职教育，中央财政除专项资金投入外，没有导向性的稳定投入，一定程度上制约了地方高职院校的办学活力和人才培养质量的提高。中央财政要设立专项资金，建立高职院校生均拨款奖补制度，采取“基础补助+浮动奖励”的方式，引导和扶持各地建立以生均经费和生均财政拨款“两个基本标准”为基础的、确保满足基本需求和稳定增长的高职教育经费投入机制。中央财政的奖补资金要与各地高职生均拨款标准和制度的建立直接挂钩，对达到国家规定标准的地区给予奖励；对没有达到国家标准的地区不给予奖励，并采取调减招生计划，暂停新设置高职院校、高职院校更名审批及国家示范（骨干）校申报等措施，推动各地高职教育规模与经费投入水平相匹配，充分发挥中央财政奖补资金的导向和激励功能。

三、建立高职院校生均拨款制度的保障措施

1. 落实目标责任

各地财政、教育部门要在地方政府领导下，落实工作职责，健全工作机制，形成有利于高职教育发展的政策合力。财政部门要加大高职教育预算投入，及时下拨资金，保障办学经费的稳定来源和持续增长。教育部门要多方协调，落实投入政策，加强监督管理和科学指导。政府教育督导机构要加强对落实经费投入政策的督导，并依法将结果向社会公示。高职院校要科学使用经费，加强预算管理，主动接受财政、审计等部门监督检查，确保各项开支发挥最大效益。

2. 加强省级统筹

省级财政、教育部门要在省级政府的领导下，统筹中央奖补资金的使用；统筹确定省级及以下资金分担比例和分担资金的落实；统筹各类教育经费分配比例，优化经费投入结构，加大高职教育在财政性教育经费中的分配比重；统筹出台区域内高职教育经费投入、使用和管理的有关政策措施并加强落实；统筹行业、企业举办的高职院校经费保障，充分发挥不同办学主体在完善经费投入机制中的积极性；统筹公办、民办高职院校协调发展，提高民办高职院校生均财政补助水平，各类财政项目向民办高职院校开放，探索建立民办高职院校举办方投入资本金财政配比制度；统筹区域内贫困地区、民族地区高职院校的均衡发展，加大对这些地区经常性转移支付力度，促进各类高职院校协调发展。

3. 实施动态监控

各级教育和财政主管部门要做好生均财政拨款制度的建立和经费使用的监测工作，加强基础数据库建设，运用现代信息技术手段对制度建立和资金落实及使用情况进行信息采集和动态监测，对生均财政拨款实施过程进行管理，及时发现、分析执行过程中存在的问题，并采取有效措施加以解决，提高实施效果。

4. 开展绩效评价

针对生均拨款制度改革目标，制定精细的绩效考评制度，建立科学的绩效评价体系，按照客观公正、简便高效、纵向可比、横向促进的原则，组织专家或委托中介机构对高职教育经费投入和使用情况实施绩效评价，按综合考评结果予以表彰奖励。全面提高财政教育资金科学化、精细化管理水平，逐步建立生均基本拨款与绩效考核相结合的评价机制，提高资金使用综合效益。

5. 健全督查机制

坚持依法理财，严格执行财经纪律。强化预算管理，提高高职院校预算编制的科学性、准确性，提高预算执行效率，推进预算公开。认真贯彻落实新修订的《高等学校财务制度》，建立健全高职院校财务管理制度和内部控制制度，规范经济行为，防范财务风险。加强经费使用的监督检查，确保经费使用规范、安全、有效。

责任编辑：赵春燕