试论国资委职能的履行

摘 要：２０１０年，国有资产监管和国有企业改革发展取得的成绩为“十一五”画上了圆满的句号。对国有资产管理体制改革来说，“十一五”时期是开创性的五年。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是国有企业改革发展的重要时期。在此阶段，国资委如何更好地履行其职能直接关系到国有资产的保值增值和国有企业的做大做强。

关 键 词：国有资产；监管体制；国资委；出资人

中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０８－００１４－０３

收稿日期：２０１１－０４－１９

作者简介：胡蓉（１９７９—），女，湖北荆州人，湖北第二师范学院政治与法律系讲师，硕士，研究方向为国际经济法。

国有资产，简言之，是指国家所有的财产。有学者认为，国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。［１］国家财产对于国家而言，其重要地位是不言而喻的，因为离开了财产，国家这部机器就无法正常运转。所以，重视对国有资产的法律调整是世界上任何一个国家都面临的重大课题。

一、我国国有资产监管体制的历史演变及国资委的成立

在我国，自新中国成立以来，国有资产监管体制经历了曲折的发展历程，主要分为两大阶段：第一阶段是社会主义市场经济体制阶段。这一阶段国有资产监管体制的特点如下：一是“资企合一”，即政府行政职能与资产所有者职能统一；二是直接计划管理，即国家有关部门通过指令性的计划直接管理国有资产的经营；三是分部门管理，即国务院设立专门经济部门按行业分工对国有资产进行管理；四是分级管理，即中央和地方政府根据企业规模、资金来源等分别对国有资产进行管理。辩证地说，此种监管体制在当时对我国国有经济的起步和发展发挥了重要的作用。但随着国民经济的不断发展，这种由国家直接管理和经营国有资产的方式在一定程度上限制了国有资产的活力，迫切需要进行调整。于是，我国国有资产监管体制进入到第二阶段，即经济体制转轨阶段。在这一阶段，我国曾经设立了国有资产管理局专门进行国资监管，此机构于１９９８年被撤销。该机构被撤销后，国有资产所有者的职能开始由财政部、经贸委、中共中央组织部与中央企业工委、计委、劳动与社会保障部等五个部门负责，形成了所谓的“五龙治水”的体制。这种分割行使出资人权力的体制使得国有资产运营效率较低，且因各个部门的权力之争和认识不同，还会造成政出多门，企业受多个“婆婆”的监管，而一旦真正出现问题时却无人肯负责的局面。

党的十六大报告明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，同时提出要在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。 党的十六大提出国有资产管理体制改革任务之后，国家用了三年左右的时间自上而下建立了国有资产监管体系的基本框架。监管体制的逐步完善激发了国有企业的活力，这一点在“十一五”期间得到了完整的体现。在这五年里，国有企业整体实力、综合素质和经济效益大幅提升。２００５－２００９年，全国国有企业资产总额从２５．４万亿元增加到５３．５万亿元，年均增长２０．５％；销售收入从１４．２万亿元增加到２４．２万亿元，年均增长１４．３％；税收归属母公司所有者净利润由４９８２．２亿元增长到８７２６亿元，年均增长１３．５％；上交税金由１．２万亿元增加到２．３万亿元，年均增长１７．７％。［２］

二、国资委职能的履行及完善

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是国有企业改革发展的重要时期。在此时期，国务院国资委提出了国资监管和国有企业改革发展的总体思路，即实现两个新目标：国资监管上新水平，国企发展上新台阶。具体来说，要通过五年的努力，建立比较完善的国有资产监管体制和制度，形成适应国有经济科学发展要求的有效的监管模式和监管方式；努力培育一批优强企业，打造一批优良品牌，培养一批优秀人才，推动国有企业科学发展。而这两个新目标的实现，离不开国资委职能的履行和完善。

（一）确立其唯一出资人代表身份

在我们期待国资委更好地履行出资人职能时，首先应为国资委创造一个良好的外部环境。为了有效防止国有资产流失，我国不仅制定了会计、审计、预算、国家资产管理等方面的法律，而且设置了财政部门、税收部门、国有资产管理部门等对国有资产实行专门管理。但由于企业国有资产所有者的职能被分散到财政部门、税务部门、国有资产管理部门等几个部门行使，因而如何形成统一的意志难度很大。从企业的角度来说，企业要办成一件事，势必需要与上述各个部门沟通并需获得一致的答复才可以。而事实上是否能形成一致的答复却是所有部门都不能保证的。虽然在各个部门之上有国务院，但国务院最终只能通过各个政府部门才能实现其意志，而作为出资人代表的各个部门由于各自有其要保护的特定利益，有时不可能完整体现所有者的意志。党的十六大提出设立管人、管事、管资产三管职能于一身的国有资产监督管理机构，结束了以前在我国国有资产监管方面存在的“五龙治水”的局面。２００３年５月通过施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》第６条也明确表示：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。正式确定设立国有资产监督管理委会作为经营性国有资产唯一出资人代表身份，在某种程度上解决了出资人代表缺位、错位的问题。但是《企业国有资产法》却在第１１条第２款中列明：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，再次造成多元主体履行出资人职责的局面。此规定与《企业国有资产法》确立干净出资人制度的立法宗旨背道而驰，不管是迫于现实的无奈也好，或是什么其他的考虑也好，却使得这一规定成为《企业国有资产法》被诟病之处，［３］也成为国资委不能更加充分行使其职能的硬伤。因此，要想使国资委能更好地履行出资人职能，确定其唯一出资人代表身份十分重要。

（二）三管职能的正确行使

湖北省国资委主任杨泽柱在省国资委机关干部见面会讲话时曾指出：“国资委的工作做得怎么样？主要看三条，一是看国有资产保值增值的情况；二是看国有企业做大做强的情况；三是看履行出资人职责的能力和水平的情况”。笔者认为，第三点是根本，因为只有国资委履行出资人职责的能力和水平上去了，国有资产才能保值增值，国有企业才能做大做强。按照我国《公司法》的规定，股东的权利主要有三项：选择经营者，做出重大决策和进行资本收益。细化之后，可以产生很多内容，例如决定所出资企业的资本投入；股权转让；出资企业的合并、分立、兼并、收购、清算、关闭、破产；向所出资企业委派董事、监事；决定所出资企业的利润分配等。简单说来就是管人、管事、管资产的三管职能。从表面上看，这些事项与专业领域各不相同，似乎可以各自为政，分开来处理，但无论从法律层面、理论层面还是实践层面看，这三大职能都不能分开，因为其中任何一个决策事项和执行情况都关系到出资人的权益，或者说所有决策事项都只为达到一个共同的目的，那就是出资人利益的最大化。 但国资委的设立仅仅意味着履行出资人职能机构的到位，并不代表出资人职责已经到位。出资人职责到位远比出资人机构到位要艰难得多，复杂得多。［４］而出资人职责到位就需要国资委在《公司法》框架内正确履行其三管职能。

⒈管人。《企业国有资产法》第２２条规定：“履行出资人职责的机构依照法律、行政法规及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：（一）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；（三）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选”。同时规定国资委有权对其任免或建议任免的人员履行职务的勤勉程度和业绩进行考核，说的就是国资委管人的职能，也是《公司法》赋予股东的三大权利之一。从这种意义上说，国资委具有管人的职能是天经地义的。但《公司法》同时也规定，股东所拥有的选择管理者的权利并不包括“聘任和解聘经理”，而《企业国有资产法》第２５条亦规定：“未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理”。之所以做出此弹性规定，笔者认为是对现实的一种让步。因为某些地方的国资委在监管国有企业的过程中确实存在越管越细、越管越紧的现象。例如：对国有企业负责人的选择任命、业绩考核甚至深入到副总经理层次。我们知道，作为出资人代表的国资委，这个股东不是一般的个体，而是政府特设机构，因此，我们必须明确，一个相对独立的企业，其领导人不能只代表国家利益，不代表企业利益。［５］倘若企业领导人不代表企业利益，又有什么动力推动其领导企业追求更大的发展？如果企业领导全部都由政府直接任命，那只会使得某些企业家仍然只围着政府转，按照政府的意志来办事，忽视市场的要求，这种现象会对我国国有企业的改革与发展造成极为不利的影响。所以，国资委的管人职能非常重要，因为人是核心因素，是办好事的关键，只有企业高级管理人才的水平上去了，国有财产才能保值增值、国有企业才能做大做强，而把握好官权和企业自主经营的“度”很重要。

⒉管事和管资产。这两大职能是否能准确定位，是我们能否做到政企分开、政资分开的关键。具体来说有几点要注意：一是管的方式。作为出资人代表的国资委必须采取正确的方式履行其股东的权利，也即其行权方式必须是通过股东会投票，而不是通过行政审批。二是管的范围。按照《公司法》和《企业国有资产法》的相关规定，国资委管的事项主要包括企业的合并、分立、增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润等，除此以外国资委不得干预企业的具体运作。因此，该管的绝对不能手软，不该管的绝对不能伸手。三是管的对象。必须明确的是国资委管的是资产，而不是企业。国有资产监督管理改革方案起草专家、著名经济学家、清华大学经济管理学院博士生导师魏杰教授在回答记者问时曾说过：“未来是一种资产管理，不是企业管理。国资委要管的是资产，不是企业”。不管是产权多元化的企业，还是国有资产一股独大的企业，都必须明白企业具有独立的法律人格，所以，国资委管的只能是资产而不是企业本身。因此，其监管方式主要就是国有资产经营预算。当国有资产以资本金的形式投入企业后，会依法形成企业的资产。国资委不能管企业怎么用它，经营它，只是最终行使收益权，监督这些资产用到哪里去了，资产保值增值了没有。国有资产经营预算是一种很好的管理办法，英美等国家也主要采用这种方法对国有资产进行管理，它一方面可以避免政府干预企业经营，另一方面又使国资监管工作极具透明度。

当我们在对国资委工作做出各种建议时，我们会发现有很多问题是国资委本身不能解决的，这是由我国政治、经济体制的弊端造成的。当我们说国资委在履行出资人职责时仍存在政资不分、政企不分，既当“老板”又当“婆婆”时，我们会发现一方面是因为国资委的工作人员都来自行政机关，习惯于给企业当“婆婆”，习惯用行政方式管理企业；另一方面是因为企业也希望国资委当“婆婆”，帮助他们协调并解决生产经营中遇到的具体困难和问题，不习惯在出资人监管下开展工作。这两种倾向都是我国旧的经济体制遗留的弊端。众所周知，国务院将国资委定性为“特设政府机构”，因而在其对国有资产进行监管时就逃不脱政资不分、政企不分的嫌疑，因此有许多学者建议将国资委定性为“特色商业目的的法人”，使其成为一个资本运营中心，［６］例如新加坡的淡马锡公司。 但在目前我国经济体制转轨阶段，在对国有资产监管工作不断进行探索的阶段，这种建议尚不可行。笔者认为，只要国资委正确把握其出资人的职责定位，缩小其应然职能与实然职能的差距，切实做到不缺位、不越位、不错位，就能很好地履行其监管职能，发挥其应有的作用。

【参考文献】

［１］谢次昌．国有资产法［Ｍ］．法律出版社，１９９７．

［２］杨泽柱同志在全省国资监督工作会议上的讲话［Ｒ］．２０１１－０２－１７．

［３］李曙光．论《企业国有资产法》中的“五人”定位［Ｊ］．政治与法律，２００９，（０４）．

［４］周放生．出资人职责到位需要创新思维［Ｊ］．上海国资，２００４，（１２）．

［５］钱津．国有经济改革的最难点——官权之恋［Ｊ］．企业改革与管理，１９９４，（０７）．

［６］杨秀朝．论国有出资人制度的完善［Ｊ］．湖南社会科学，２０１０，（０５）．

（责任编辑：高 静）