生态保护红线与主体功能区规划实施关系探讨

摘要：主体功能区规划是我国土地资源空间管理战略性活动，生态保护红线是生态环境利用的底线。两者对空间环境利用都有不同的要求。为了实现主体功能区与生态环境的和谐发展，本文以国家电力资源在主体功能区的发展为例，深度分析讨论了生态保护红线与主体功能区之间的关系，并进行了相关的论证，其结果可以对制定两者之间相关政府提供理论帮助。

关键词：生态保护红线；主体功能区；生态环境 ；土地资源

Discussion on the Relationship between the Ecological Protection Red Line and the Planning and Implementation of the Main Functional Area

Xie Lianke ， Zhang Yong， Zang Yuwei， Ma Xingang， Yin Jianguang， Jiang Hong

（State Grid Shandong Electric Power Company Electric Power Research Institute Shandong Jinan 250003）

[Abstract] the main functional area planning is a strategic activity of land resource space management in China. The ecological protection red line is the bottom line for ecological environment utilization. Both of them have different requirements for the use of space environment. In order to achieve the harmonious development of the main functional area and the ecological environment， this paper takes the development of the national power resources in the main functional area as an example， and deeply analyzes the relationship between the ecological protection red line and the main functional area， and carries out relevant arguments. The results can provide theoretical help for the development of the relevant government between the two

[Key words] Ecological protection red line， main functional area， ecological environment land resources

1 研究背景

對主体功能区的规划是我国加强土地资源空间管理、开发的战略性活动，而生态保护红线是我们对生态环境利用的底线。两者对目前经济发展下的空间环境利用都有不同的要求，经过整合后发现两者存在信息交互。生态保护红线对主体功能区的规划起到制度性的制约，为了实现主体功能区与生态环境的和谐发展，需要对两者进行分析探讨，分析两者的相互关系。

1.1 生态保护红线

生态保护红线是对我们利用生态环境发展经济的底线，为了保护这个底线需要国家出面制定严格的生态保护制度，对经济发展过程中出现的生态利用、环境质量监督进行更严格的监察，以此实现人与自然、经济发展与自然的双向和谐。生态保护红线作为一个特殊的存在有完整性、约束性、平衡性、增效性的特征，这几个特征贯穿于整个系统中，在经济发展的过程中出现。从完整性的角度来讲，整个生态保护红线的划定和遵守等一系列具体实施必须在国家发展的层面进行思考和设计，然后才有可能在国家范围内进行制定；约束性即指红线一旦确定，就必须严格遵守，用国家的强制力量保障经济发展不会越线；平衡性是对生态保护红线进行调整，依据发展过程中的动态变化和事实情况进行更改或适当调整，保证经济发展中的土地空间资源不被影响、红线的保护性质也不变更。总之，生态保护红线就是对国土资源和经济发展的一道屏障，通过红线的制定满足国家发展和生态环境的平衡。

1.2 主体功能区

主体功能区就是国家对全国各地市中最具代表性且核心的地带进行的划分，让被划分出的地区进行独特性的发展。其种类如果按照层级进行划分就分为国家级和省级两种，如果按照国家的开放方式就分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种。每个地区因为主体的基本情况不同，相互之间取长补短、分工合作，为了实现共同发展和共同富裕而努力。各自地区的功能是由当地的经济发展状况、自然资源优势和自己当地的综合情况决定的，中国疆土辽阔，所以主体区域之间的会存在发展差异。而对主体功能区的规划要建立在时代发展的基调上，满足现行社会中的要求。

2 国家政策影响

早在2010年年末，国务院就是颁布了《全国主体功能区规划》，这是对我国未来几年国土空间开发制定的战略性决策。到了2011年又颁布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，首先将生态环境这一概念提出，十八届三中全会将这一概念的重要性着重提出，把生态保护红线作为生态环境保护的重点内容。“十三五”规划中亦提出要加快主体功能区的规划与建设，对现有的国土空间资源环境进行优化，加大对生态区域的划分，对禁止开去区着重保护，用国家政权的力量保证生态保护红线能得到有效发展。刚刚结束的十九大中，习近平总书记指出，要进一步加强人与自然、经济与自然的和谐发展。综上，我们能清楚的看到，随着国际形式的转变，国家对生态环境的重视程度已经达到了近几年的一个峰值。为了保护生态环境，需要对现行的主体功能区进行科学合理的规划，保证不越红线。

我们以国家电力资源为例，分析两者的关系。党的十八大报告中指出要加强生态文明制度建设。目前输变电工程建设中因跨越法律禁止的生态红线一级管控区或选址选线没有避开居民区引发的纠纷而被迫改线或调整保护区的案例时有发生，造成工程投资浪费、延误工期。究其原因，是输变电工程选址选线、环境影响评价等阶段的环境敏感区识别有遗漏。现阶段环境敏感区识别主要依赖现有资料收集和现场踏勘，但法律禁止跨越的环境敏感区多由政府部门设立，相关资料分属不同组织机构且目前还未实现共享，而现场踏勘又往往难以搜集到全面准确的数据。为了实施可持续发展战略，充分考虑电网规划可能涉及的环境问题，从源头预防环境污染和生态破坏，提出电网规划实施的环境保护对策，必要时提出规划调整的建议，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，以协调湖北省电网建设与经济增长、社会进步与环境保护的关系，达到电网、社会、环境三者的和谐发展的目的，需要从宏观角度对电网建设进行全面把控。

3 生态保护红线与主体功能区规划对电力发展的增益

上述中已经说到主体功能区的划分有四种，既然对既定的区域进行了规划，那么电网的结构和布置重点肯定也会根据主体功能区的具体情况进行调整优化，笔者认为，这实际上对电网的发展是有所助益的，原因表现在以下几个方面：

第一，电力环保将作为重点被强调，电力资源的开发、供应本身就对相关资源进行了应用，如果将生态保护红线与主体功能区相结合，必定会发展电力环保，会进一步增强电力资源的节能效果。目前随着科技的发展，小家电和大家电在普通家庭中都属于比较常见的家用电器，为了缓解用电紧张、电源供应压力的问题，必须对将资源的开发与节约并重，按照减量化、再利用、资源化的原则，退出更多实用性强的节能政策，带动一批在主体功能区的重点节能工程，一定程度上会缓解目前的供电压力，同时也能减少对电力资源的浪费。

第二，电力能源的发展结构将会得到明显的改善，因为国家会针对主体功能区的发展突出对能源的综合利用。发电方式需要有所改善，绿色环保装机发电的总占比能有所提高，就像现在已经在推广使用风能、生物能、秸秆发电，未来对这种发电方式只会增加不会减少。

第三，供电网络会更加壮大。首先，国家对已经划分出来的主体功能区会给予政策性的支持，会有很多资源上的优惠，电力能源作为目前消耗较大的能源一定会包括在内，所以电力网络的加强是必然趋势。其次，國家已经推行了大型高效环保机组，同时还在主体功能区建设了大型超临界电站和大型空冷电站和单机60万千瓦级循环流化床电站，该项目一旦在主体功能区建成，以前使用的小型火电机组将会逐渐被淘汰。再次，坑口电站和大型煤电基地的建设也是这几年国家发展的重点，同时还配备了天然气发电与核电站发电。早在“十一五”期间就确定了西电东送工程，随着时间的推移，西电东送额规模越来越大，途中建设的核电站与配电网络在之前的基础上更是不断加强，进而推出了南北互济、全国联网的电力系统。省份与省份之间亦加强了电网的建设和改造，极大的扩充了供电的范围。

对主体功能区的规划必须建立在生态保护红线的基础上，根据目前的政策制度，电力行业迎来了一个发展上升额契机，未来的多少年国家乃至国际社会对能源节约和环境保护的重视力度只会增加不会减少，所以在生态保护红线和主体功能区规划的战略性实施中，电力行业必须打造绿色节能的电力结构。

4 电力能源未来发展的渠道

面临生态保护红线以及主体功能区的划分，电网的建设需要与时俱进的做出改变，笔者认为需要从以下几个方面剖析：

4.1 未来电网将集约化开发

集约化开发就是未来将实现大煤电、大水电、大核电的开发方式，这种大型的开发方式能提高煤炭的利用效率，进一步提升电力的生产能力，尤其是大型的煤电基地的建设，能增加送电量，缓解主体功能区的用电供应矛盾，用电电压也能获得较大的资源配置。将社会效益最大化。

4.2 开发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统

4.2.1 开发国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统的原因

电网环境管理有一个重要的前期工作是协同环境功能区规划，其中最重要的要素是地理位置关系的分析。位置关系需要合理分析电网各项性能参数和走向及敏感点的范围和性质。地理信息系统具备强大的位置显示和位置分析功能，开发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统，在地理信息系统平台基础上，对功能区划图进行全图矢量化处理，用点、线、面的展现形式表达地物，并赋予其相关的属性信息。

国网GIS系统开发的核心内容是根据生态保护红线规划，统计分析输变电工程环境影响敏感区域的分布数据，研究建立涵盖各类环境敏感区域分布的可更新、拓展的数据库，结合环境敏感区数据库与电网环境敏感区地理信息系统，兼顾其优势，在现有电网环保地理信息系统平台上，实现快速，完整和准且的环境敏感区的识别，完成敏感区的及时避让和精准保护

应用方面，开发成果将可以广泛的应用于输变电工程规划、科研、设计阶段的选址选线辅助分析、环境敏感区识别、方案评审等工作，为输变电工程规划和实施提供依据，在成果应用方面，本论文成果适用于应用于输变电工程规划、科研、设计阶段的选址选线辅助分析、环境敏感区识别、方案评审等工作，通过GIS平台为输变电工程规划和实施提供准确的地理信息数据保障和分析服务，进而确保工程建设方案的合理性，避免变电站及线路施工建设过程中跨越法律严格禁止的环境敏感区，减少由于设计疏漏引起的不必要的环保纠纷。可为电网环保管理工作提供新的平台和大量基础数据。成果的应用将全面提升电力走廊通道环境友好性，实现重要环境信息高效统一管理，最终为输变电工程环境风险控制、环保优化设计、电网环保技术监督、环境影响评价、竣工环保验收等实际工作提供强有力的支撑，应用前景广阔。

4.2.2 国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统的技术实施路线

第一步：基于移动便携终端的输变电工程环境敏感区地理信息系统以及移动式电磁环境信息监测系统设计是一项复杂性、综合性、专业性较强的系统工程，整个系统的设计涉及到了数据采集，数据结构设计，数据传输、信号调理、网络与通信、大型数据库技术等多种技术，是一个庞大的巨系统。为实现系统的设计目标，前期需要在数据安全大型地理信息数据库、电磁环境相关理论及实践等方面进行大量的数据积累与技术攻关，从而为后续系统构建与运行提供技術支撑。

第二步：研究适用于移动便携终端的输变电工程环境敏感区地理信息系统的基础数据类型、格式以及数据精度要求；研究输变电工程环境敏感点电磁环境采集方法，针对不同的环境敏感区域，研究电磁环境信息采集的内容和方法，分析现场数据测量方法。

第三步：研究基于移动终端的环境敏感区地理信息系统总体数据框架、功能以及环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统的体系架构设计和功能组成，确定系统设计方案及有关数据接口方案。

第四步：进行基于移动终端的环境敏感区地理信息系统的原型设计和需求优化，进行内外网数据交互形式的研究和平台开发；设计移动式电磁环境监测仪的硬件电路，包括硬件总体结构、单片机外围电路、系统电源、工频磁场的测量电路、工频电场的测量电路、温湿度气压测量电路、数据传输方式的等。

第五步：进行基于终端的环境敏感区地理信息系统的总体开发；通过对工频电场、工频磁场、温度、湿度、压强等监测方法进行调研和各类敏感区域移动式电磁环境信息采集方法的理论研究，开发环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统信息；

第六步：研究移动式电磁环境信息采集与基于移动便携终端的输变电工程环境敏感区识别与附属设计系统的数据共享技术，实现智能终端现场采集监测数据与输变电工程环境敏感区识别与附属设计系统的数据对接。

第七步：进行试点部署、调试和优化，在实践中基于移动终端的环境敏感区地理信息系统以及环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统的可靠性和准确性。对于搭建的移动式电磁环境信息监测系统，其初步系统架构设计如图二所示

4.3 引导绿色电力消费的良性循环

电网的改进和建设最终要为人们的生产生活服务，所以对绿色电力消费观念的引导显得更加重要。首先，倡导绿色电力生产模式，工作人员本身要有这个意思，站在国家可持续发展的战略层次上对可再生发电资源进行利用，比如水电、太阳能等，这不仅仅是为了电网内部的发展，也是电网单位作为一种国家企业的社会责任感。其次，建设绿色电网，这一点上述中已经有提到过，就是建设集约型电网，这一点主要是利用新型的技术，自动优化现有的物质、人力资源。再次，是倡导绿色电力的消费，消费观念的普及涉及推广的作用，宣发节能产品的优点，对节电技术大力推崇，并提高电力使用的经济性，能带动人们电力消费观念的改变。

5结语

综上所述，生态保护红线对主体功能区发展是存在制约和促进两个层面的影响，制约体现在对主体功能区资源消耗底线的限制，而促进则是体现在主体功能区结构的优化上。对电力行业而言，经济效益与自然效益都要兼顾，节能减排是发展的首先目标，在国家政策对主体功能区优惠的基础上，使用可再生的能源发电。开发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统用于避免主体功能区内的敏感地带和禁止开发区。笔者相信，经过漫长的发展和改进，主体功能区的电力发展会有更高的优化空间。

参考文献：

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