中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制互动模型构建

摘要 城市生活垃圾问题是21世纪最重要的环境问题之一，甚至已成为人们生活的公害。城市生活垃圾处理是21世纪最有前景的产业之一，城市生活垃圾管理水平也已成为衡量一个国家、一个城市文明和现代化程度的重要标志。历经20多年的发展，中国城市生活垃圾管理水平不断提高，但相比日趋严重的生活垃圾问题和数量庞大的生活垃圾产量，仅凭政府的力量无法保障城市生活垃圾减量化、资源化和无害化管理目标的实现，因而有必要借助公民、企业和社会组织等力量的加入。该文基于中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制互动关系的现实基础分析，剖析中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制的演变及特征，分析了中国城市生活垃圾各个阶段公众参与管理与政府管制互动模型，并衍生到分析城市生活垃圾管理的收集、运营及处理的三大环节。同时，根据公众参与城市生活垃圾管理的不同程度以及政府管制程度的强弱，构建公众参与城市生活垃圾管理的三种模型，即公众诱导式参与模型、公众合作式参与模型和公众自主式参与模型，分析了三种模型的特点、优缺点及各利益主体的职责，以梳理解决城市生活垃圾管理问题中政府和公众的职责，推动政府和公众的互动合作，改善城市生活垃圾管理，促进中国城市生活垃圾管理减量化、资源化、无害化目标的实现。

关键词 城市生活垃圾管理；公众参与管理；政府管制；互动模型

中图分类号 D035

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）04-0142-07

随着中国经济社会的不断发展，城市生活垃圾数量呈明显增长的趋势，垃圾产生量以每年8%-10%的速度递增，2010年城市生活垃圾产生量为3.52亿t，居世界首位[1]。另外，相对美国95%的无害化处理率，中国垃圾处理能力明显不足，无害化处理率仅为63.5%，其中设市城市77.9%，县城27.4%[2]。因此，要真正实现垃圾的资源化、减量化和无害化目标，需要积极探索政府与公众协调的城市垃圾管理机制，明确政府和企业、社会组织及公民在城市生活垃圾管理中各自的职责。

目前，国内外学者对于城市生活垃圾管理都从不同的方面进行了研究。国外相关研究主要侧重于两方面：美国经济学家雷蒙德·弗农和波尔丁偏重于经济层次，提出具有较强技术性的传统型研究，包括产品生命周期理论、循环经济理论等；另一方面，以约翰·克莱顿·托马斯、保罗·乔伊斯为代表的强调互动合作的公民关系的新型研究，即公众参与理论，强调政府和公众的互动合作。国内相关研究主要偏重于从政府管制的角度考量城市生活垃圾管理体制的优劣、管理方式的好坏，并针对相应问题提出改善措施等。如刘晓峰等从多个国家的垃圾处理过程、法律法规、管理措施、管理体系、环保教育及实施效果等角度出发，总结了多国城市垃圾管理的成功经验，为中国解决城市垃圾管理的现有问题提供管理思路及方法借鉴[3]；郭伟伟等着重分析了目前城市生活垃圾管理体制存在的不足，提出城市垃圾管理体制改革的方向[4]；陈晓艳等介绍城市生活垃圾处理方法、技术，以探究城市生活垃圾管理生命周期模式、循环经济模式为主要研究方向，提出应发展垃圾综合集成处理系统[5]。

但是，国内很少从公众参与的视角探索政府和公众互动合作的关系，对于公众如何参与城市生活垃圾管理以及有效地发挥公众和政府互动协调机制作用等方面的研究显得较为薄弱，公众参与城市垃圾管理与政府管制互动模型的构建更是一个研究空白。为此，本文尝试在该领域进行一些有益的探索。

1 中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制的演变及特征

城市生活垃圾管理是指对城市生活垃圾从产生、收集、转运到处理阶段进行全程管理，其中减量化、资源化和无害化是其主要的管理原则。公众参与是公民个人、企业或社会组织等主体，以合法的方式和程序参与政府决策活动。中国城市生活垃圾管理公众参与有一定历史，自20世纪90年代起中国部分城市已经在民间组织的带动下进行垃圾管理的公众参与。1998年，四川省广汉市政府就已经形成了政府、企业和社会组织等公众共同参与城市生活垃圾管理的体制和经营机制。2000年，国家建设部曾委托北京、上海、广州等八个城市进行生活垃圾公众参与和生活垃圾分类试点。2007年《城市生活垃圾管理办法》的实行及《城乡规划法》的颁布，公众参与城市生活垃圾管理得到了国家政策和法律上的认可和保障。尤其是2011年，国务院批准了住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，明确规定了在管理城市生活垃圾的过程中，应当采取政府主导、科学引导和社会参与、全民动员的原则，这实际上意味着城市生活垃圾管理不仅仅是政府的主要责任和工作要求，普通的社会公民更应该树立节约资源、保护环境的价值观，踊跃参与管理，为切实加大城市生活垃圾处理工作力度，提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平和改善城市人居环境贡献各自的力量。政府和公民、企业、社会组织等群体共同一致参加城市生活垃圾管理的行为对于城市生活垃圾管理有着极其重大的意义，公众参与城市生活垃圾管理运动也开始迅速地开展起来（见表1）。

在上述公众参与城市垃圾管理过程中，从2007年6月的北京市六里屯事件到2012年1月北京西二旗事件，主要集中在垃圾发电、垃圾处理和垃圾焚烧项目中，越来越多的公众开始关注和参与到城市生活垃圾管理之中。在对城市生活垃圾处理不当以及垃圾焚烧带来的污染的抗议及反对活动中，尽管公众的一些质疑和反对给政府在管理城市生活垃圾方面带来一些问题和不便，但这却真实表达了公众对于参与城市生活垃圾管理的渴望。一方面，极大地维护了公众自身的权益，如2012年1月，北京市政府因公众的质疑和反对放弃了西二旗垃圾处理厂的建造；另一方面，公众的参与帮助政府对城市生活垃圾进行有效地监管和治理，如2009年11月，广州市政府通过组织专家论证会，采取有效环评的方式来监管番禺垃圾焚烧发电厂的规划建设。上述事件中，公众积极参与促使城市垃圾问题70%以上得到较好解决。但仍有近30%的没有取得圆满的效果，如南京天井洼垃圾焚烧项目。在得不到相关部门的回应和解决后，市民将江苏省环保厅告上法庭。

在中国城市生活垃圾管理的演变和发展中，公众参与管理和政府管制的互动关系呈现出一系列特点。从公众的角度看，公众参与度不断提高，有从消极被动参与管理到积极主动地参与管理的发展趋势；公众维护自身健康、环境保护及参与城市生活垃圾管理的意识越来越高，维权行动越来越多，但是仍然需要依靠于政府进一步的引导、鼓励和支持。从政府管制角度看，政府不断加强对城市生活垃圾的规划管理，制定垃圾处理危机应对计划，引导公众的参与行为，保障公众的利益。随着政府的进一步鼓励和推动，政府和公众基于共同参与、共同主事的持续长久的互动合作关系将推动中国城市生活垃圾管理目标的实现。

2 城市生活垃圾不同环节公众参与管理与政府管制互动模型分析

城市生活垃圾管理的三大环节——收集、转运和处理过程中，都不同程度地体现公民个人、单位、社会组织和政府等各个利益相关群体的参与。政府通过制定一系列政策正确地引导公众的行为，公众为了自身的利益不同程度地参与城市生活垃圾的管理中，这些相关群体利益主体不同，参与城市垃圾管理的积极性和目标也有差异。如公民个人主要考虑的是环境对自身的影响和生活的便利程度；企事业单位和社会组织主要考虑自身利益的最大化；政府主要考虑环境的无害化、政策实施和财政负担等。当然，中国《城市生活垃圾管理办法》规定“城市生活垃圾的治理，实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责的原则。”城市生活垃圾公众参与管理与政府管制互动模型，就是政府与公众彼此主动地沟通、交流、合作、监管和管理，从而提高城市生活垃圾减量化、资源化和无害化水平的一种模型（见图1）。

2.1 垃圾收集环节公众参与管理与政府管制互动模型分析垃圾收集是城市生活垃圾管理的第一环节，低碳生活也首先应该从城市垃圾收集开始做起。大量的城市生活垃圾产生以后，应当由政府和单位进行收集和回收。城市生活垃圾收集方式有许多种，按是否分类可分为混合收集和分类收集[6]。

早在2003年10月，国家出台了《城市生活垃圾分类标志》。根据国家制定的统一标志：“生活垃圾被重新划分为三类，它们分别是可回收物、有害垃圾和其他垃圾。可回收物表示适宜回收和资源利用的垃圾，包括纸类、塑料、玻璃、织物和瓶罐等，用蓝色垃圾容器收集；有害垃圾表示含有害物质、需要特殊安全处理的垃圾，包括电池、灯管和日用化学品等，用红色垃圾容器收集；其它垃圾表示分类以外的垃圾，用灰色垃圾容器收集。”这个分类有利于政府和公众辨认生活垃圾的种类和投放设施。但实际生活中，绝大部分个人或家庭没有按规定进行垃圾分类投放，大部分城市的环卫机构也仍习惯于传统的生活垃圾混合收集方式，相应工作人员对生活垃圾分类方法及收集方式掌握不准，这不利于公众对垃圾分类的方法和标准的认知养成，也极大地削弱了公众的参与热情。保障城市生活垃圾收集公众参与的有效实现，仍然依赖于政府机构管理水平和公众意识的提高，需要政府和公众的互动配合，其互动模型见图2。

该互动模型中，政府的职责首先是中转站的选址要协调附近居民的利益，充分考虑和征求公众的意见和看法，并进行合理的规划与调查；其次是科学合理地引导建设运营中转站，如通过特许经营等方式鼓励企业和社会投资主体投资参与中转设施的建设和运用；再次是及时回应公众的意见和要求。而公众要积极主动响应政府的号召，积极参与转运设施的市场化运营，并主动监管政府或其他组织运营生活垃圾转运设施的操作情况。如房地产公司在规划建设社区时，应自觉配建小型生活垃圾转运设施，保证生活垃圾的第一次中转，这不仅有利于改善新建城市社区的卫生环境，又能积极遏制新增生活垃圾对原有垃圾转运系统的压力。而唯有政府与公众之间良好的沟通和互动才能保证城市生活垃圾转运功能的实现。

2.3 垃圾处理环节公众参与管理与政府管制互动模型分析

生活垃圾处理属于城市生活垃圾治理的末端环节，也是城市生活垃圾治理最重要的一个环节，尤其是生活垃圾无害化和资源化的处理，更取决于技术水平的高低与政府规划的有效程度，而公众参与生活垃圾处理将极大地推动这两个条件的成熟，进而实现生活垃圾治理的目标。城市生活垃圾处理环节公众参与管理与政府规制互动模型见图4。

该互动模型中，政府的管制主要体现在：选定合适的处理技术处理生活垃圾并以政策法规的形式对公众进行引导；做好生活垃圾处理设施的建设、管理与维护工作；促进城市生活垃圾处理产业化发展；引进高新技术处理生活垃圾，并加大对新生生活垃圾的预防处理；采取多种形式提高公众对生活垃圾处理的认同感和参与水平。公众积极参与管理主要表现在：自觉做好生活垃圾分类工作，降低政府和企业的处理难度；尽可能地了解处理设施的工作流程以及违章处理生活垃圾的危害；主动参与对处理设施运营的监管工作，及时向政府传递监管信息；积极参与城市生活垃圾处理的市场化进程等。

可见，城市生活垃圾管理的三大环节是一个连续的复杂系统，因而，政府和公众互动模型也不是简单孤立的，它们既各自独立发挥作用，又相互影响，共同参与、共同主事，共同保障城市生活垃圾管理目标的实现。

3 城市生活垃圾管理公众参与模式与政府管制互动模型构建

城市生活垃圾管理中收集、转运和处理的三个阶段，公众都不同程度地参与了管理，有时是被动式的参与，有时是主动式的参与。政府也不同程度地进行生活垃圾管制，有时是强制式管制，有时是引导式管制。按照公众参与城市生活垃圾管理的程度高低和政府管制程度的强弱将公众参与城市生活垃圾管理分为三种模型，即诱导式参与模型、合作式参与模型和自主式参与模型（见图5）。

三种模型在城市生活垃圾管理的不同阶段发挥的作用不同，特点不同，政府和公众各自的职责也不相同。

3.2 合作式参与模型

公众为了自身环境的改善，政府为了政策顺利实施，双方进行积极的沟通和合作。公众参与城市生活垃圾管理的行为也逐渐表现为参与城市生活垃圾管理政策规划，组织利益团体发动交涉和请愿活动，迫切关注生活垃圾处理及危害问题，注重资源重复利用产品和技术的使用和创新，主动实施生活垃圾分类和回收等。政府和公众力求通过沟通协商来解决城市生活垃圾管理中出现的问题，此时，公众参与城市垃圾管理表现为合作式参与模型（见图7）。

3.3 自主式参与模型

随着公众生活水平的提高，公众对环境的要求越来越高，公众会充分利用政府提供的各种渠道积极主动地参与生活垃圾的管理，包括城市生活垃圾管理的收集、转运和处理的各个环节，主动履行自身的职责和义务的自主式参与模型（见图8）。

自主式参与模型的主要特征是：公众以自主参与垃圾管理为主导，积极扮演管理主体的角色，主动与政府沟通合作，并及时反馈信息；公众自我管理，自我负责。该模型的优点是公众积极主动地做好生活垃圾分类工作，从而降低政府处理垃圾的难度；通过私人投资或者公司集资的手段积极参与并推动城市生活垃圾处理的市场化进程等[8]。但其缺点是如果政府引导不利，公众的自主参与管理也会失去方向性。

总之，上述三种公众参与生活垃圾管理模型各有其优缺点。由于目前中国城市生活垃圾管理体制不完善、公众参与城市生活垃圾管理意识不高等原因，中国城市生活垃圾管理公众参与实践仅仅处于合作式参与模型阶段的起步时期，仍然需要依赖于政府进一步的引导、鼓励和支持。但随着公众参与意识的增强以及中国管理体制的完善，中国城市生活垃圾管理必然会走向公众自主参与模型的完善阶段，那时，中国城市生活垃圾管理的目标就会成功地实现。

4 结 语

随着公众意识和参与管理能力的不断提高，城市生活垃圾管理公众自主参与模式与政府管制的互动合作关系势将成为城市生活垃圾管理的不二选择。如何加快城市生活垃圾处理步伐，提高垃圾处理质量以达到垃圾的资源化、能源化和无害化目标，成为一项长期而艰巨的工程，需要政府和公众的共同不懈地努力。

第一，公众不仅是城市生活垃圾管理的参与者，更应该是城市生活垃圾管理政策的参与者。公众应积极主动地参与到政府政策的制定中去，对政府的政策给予批评、监督和信息反馈，通过自身的努力不断地提高公众自身的参与管理水平。

第二，提高政府城市生活垃圾决策质量。政府要改变单一模式下公众的听证、会议模式，拓宽公众的参与途径。可以借鉴西方发达国家工会、社区会议、管理委员会等团队模式，应用于中国公众参与城市生活垃圾管理活动中，不断提高管理水平和决策水平，实现垃圾的资源化和可持续利用。

第三，城市生活垃圾管理是一个复杂的系统工程，垃圾管理的成功与否与垃圾的收集、转运和处理三个环节密不可分，公众的参与程度和政府管制互动也与垃圾管理的三个环节紧密相连。同时，逐渐减少政府的强制干预，增加公众参与是市场机制作用的必然趋势，公众参与城市生活垃圾管理的模式由初始的诱导式模型逐渐向自主式模型过度也是市场化进程的必然结果。

第四，不断优化、完善中国城市生活垃圾管理模式。政府应逐渐从城市垃圾处理的经营性领域中退出，工作重心转移到制定政策、监督与引导公众参与管理上来，对公众参与城市垃圾管理加以规范和指导，为其发展创造宽松的环境。垃圾是资源而不是废物，只有在发挥政府与公民、企业和社会组织共同作用，引入市场机制，形成垃圾处理的工业化、产业化的前提条件下，才能使城市生活垃圾减量化、资源化和无害化这一目标成为可能。

（编辑：刘照胜）

参考文献（References）

[1]

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[8]刘静，刘延平，李越川.以产业化和市场化促进城市垃圾处理业的发展[J]. 北京交通大学学报：社会科学版，2005，4（4）：21.[Liu Jing， Liu Yanping， Li Yuechuan.Promoting the Development of City Garbage Treatment through the Way of Industrialization and Commercialization[J].Journal of Beijing Jiaotong University：Social Sciences Edition，2005，4（4）：21.]