道路清扫保洁作业市场化的实践与思考

城市清扫保洁作业市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，市场化的目标是：理顺政府与社会、企业、市场的关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫作业服务市场，实现管理与服务彻底脱钩，解决环卫管理机构政企不分、政事不分、事企不分的矛盾，提升环卫作业与管理水平。玉溪市红塔区从1999年开始，从道路清扫保洁作业市场化入手，积极探索适合本地实际的发展路子，在十多年的运行中，经过不断摸索、调整、改进，总结了很多管理经验，现就清扫保洁作业市场化谈谈初浅的认识与思考：

一、公司化运作是清扫保洁作业市场化的发展趋势

在实施道路清扫保洁作业市场化的尝试阶段，环卫部门多以个人承包为主，通过清扫保洁人员自由组合形成若干大组进行分段的承包。这种方式较以往环卫部门直接管理，清扫保洁人员的责任感和工作积极性有所提高，但也存在较多弊病：首先，管理方法简单、原始，无管理制度，管理随意性大。虽然人员优化组合，责任心比承包前有所增强，但承包人综合素质不高，导致清扫保洁队伍内部矛盾重重，清扫保洁人员与承包人经常会因收入分配、管理不当等因素，直接到环卫部门要求进行调解；其次，由于承包单元过多，导致环卫部门管理不能彻底转变工作职能，人员的管理仍然是主要的管理内容；第三，个人承包由于路段相对较小、人员较少，遇有生病、公伤事故、突击性的工作等情况，无自我调节能力，直接影响道路的卫生质量。

而公司化运作具有以下优点：首先，公司设有健全的管理机构，完整的管理程序、制度，管理具有整体性，用制度管人；其次，公司化具有抗风险能力，出现突击性工作、人员生病、公伤事故等特殊情况，可以及时调剂劳动力，保证卫生质量；第三，公司化变多头管理为单一管理，环卫部门不再参与人员的聘用与管理，而是围绕清扫保洁质量进行监督、考核，彻底改变了过去环卫管理部门身兼服务与管理监督双重职能，整天忙于应付日常事务，无法发挥有效地管理监督职能的状况。

公司化运作改变了旧的管理模式，把清扫保洁这项服务性工作推向市场，做到管理与服务彻底脱钩，解决管理机构政企不分、政事不分、事企不分的矛盾。环卫管理部门转换的工作重点，有效地发挥管理监督职能，促进市容市貌再上一个新台阶。

二、市场化作业并不以降低作业成本为目的

实施道路清扫作业市场化是为了更好地提高公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。而在实施道路清扫保洁作业市场化的初期，各地受“承包”的原义影响，过度强调“经济效益”，竞相压低管护经费，以节约多少经费来衡量清扫保洁作业市场化成功与否。很多道路清扫保洁市场化后，较低的经费导致管护公司只能在运行过程中通过大量的减员来实现企业利益，清扫保洁人员由原来两、三班的并为一班，每天工作十多个小时，清扫保洁人员工资虽然比原来增加了，但延长清扫保洁时间和增加劳动强度，长期超负荷的清扫保洁人员最终是无法实现提升清扫保洁质量的目的。

红塔区清扫保洁市场化初期，虽然没有降低管护经费，但对管护公司使用多少人并没有做出规定，认为考核工作“不管人数，只管质量”，但在实际操作中存在较大问题。管护公司为追求利益最大化，减员近40%，人均管护面积达一万多平方米。由于管护面积过大，清扫保洁人员的巡回保洁频次很少，保洁质量比较差，当考核人员对其进行扣款时，清扫保洁人员怨声载道，公司将矛盾转向清扫保洁人员与考核人员之间，因质量问题扣款常常变成考核人员与清扫保洁人员的“口水战”。而考核人员考核管护公司人数时，管护公司以各种理由和环卫部门玩起了“躲猫猫”，给考核与质量保证带来了很多管理上的不便。

2010年红塔区实施了第四轮清扫保洁管护，充分考虑到创建国家卫生城市，建立清扫保洁长效机制的需要，汲取了以往的经验，参照《城镇市容环境卫生劳动定额》，科学合理的设置了清扫保洁人员工作面积，并对管护公司使用人数进行了硬性规定，管护公司不能通过减员增效来实现企业利益的最大化，只能通过提高管理水平等其他的方式增实现企业利益，清扫保洁的人均清扫面积3800平方米，清扫保洁人员在工作时间内巡回保洁频次明显增加，道路上产生的垃圾能够最短时间得到清除。运行4年多，红塔区的清扫保洁工作趋于稳定，虽然增加了管护资金，但道路的清扫保洁质量得到较大的提档升级，突击工作逐渐减少，基本做到了“平时和检查一个样”，受到市民和外宾的普遍好评，为玉溪市创国家卫生城市成功奠定了坚实的基础。

三、清扫保洁作业市场化不利于发展的因素

虽然道路清扫保洁作业市场化已形成比较好的发展态势，可发展过程中仍存在很多因素制约着其发展：

1.清扫保洁管护中作业大量使用人工，管理成本高。目前，红塔区清扫保洁作业仍以人工清扫为主体，每年一千多万元的管护资金中85%为人员工资。近几年由于物价上涨较快，几乎每年都要上调云南省的最低工资标准，每次调整最低工资标准，清扫保洁人员的工资便在最低工资水平线以下，如果不由政府追加这部分经费，管护公司靠不到10%的利润和管理费，根本无法执行新的最低工资标准，无法保障清扫保洁人员的合法权益。而由政府支付工资增加部分，环卫部门又要进行繁琐的资金审批手续，增加了很多工作量。相比较绿化管护而言，绿化管护中人员经费仅占管护经费的35%，由于管护人员较少，合同期间出现最低工资调整，完全可以由管护公司自行解决，不需政府再追加经费。由于使用人员多少的差异，也导致环卫管护人员管理费用支出比绿化管护的多得多。

2.作业风险高无法保障企业的合理利润。随着城市道路的不断扩建，机械化清扫的增长远远跟不上城市发展的步伐，因而增加了清扫保洁人员的作业风险。红塔区每年因工受伤的清扫保洁人员在30人左右，而且呈现不断的上升趋势，工亡事故也时有发生。加上清扫保洁人员工资低，招用的工人年龄普遍较大，很多已超过了社会保险的参保年龄，无形中增加了管护企业的风险。管护期间如发生较大的工伤或工亡事故，管护企业不仅要投入大量人力解决事故，还承担工伤、工亡的经济赔偿，可能导致管护企业本轮管护工作无利润，甚至亏本。

3.机械清扫车辆专业性过强限制了清扫机械化的推广。由于环卫专用车辆生产厂家少，生产数量少，导致了环卫车辆价格不菲。1辆专用道路清扫车购置价格在60万元左右，每年的使用费在15万元以上，管护企业自行购买道路清扫车，投入较大，在3至5年的管护期内无法收回成本，如下一轮管护期未中标，道路清扫车除了道路清扫没有其他用途，导致管护企业承担更大的损失。特别是在城市规模相对的小县市，清扫保洁工作量相对较少，此类矛盾较为突出。如由环卫部门购买道路清扫车交由管护企业使用，又存在管护企业在使用期间为节省使用费，不注重车辆的保养和维修，缩短了车辆的使用寿命，变相增加了政府的投入。

四、推进清扫保洁作业市场化的建议

（一）建立健康的价格体系

虽然清扫保洁工作推向市场已有十多年的时间，但管护经费的测算没有建立一个健康的价格体系，各地依据财政情况测算管护经费，基本上是“各吹各打”。政府應组织财政、劳动人事、审计等部门的经济专家共同进行测算，以环卫作业定额、合理的成本、利润与税收等主要为依据，建立健康的价格体系，细化各项投入、成本，合理设置清扫保洁管护企业的合理利润，既保障一线工人应得的利益，又确保政府投入资金得到有效利用。

（二）制定合理的税收减免政策

环卫作业作为一项特殊服务推向市场，并没有配套出台相应的税收政策，税务部门只能参照一般的经营行为收取营业税、城建税、所得税等税种，基本上清扫保洁管护企业需按管护经费收入缴7.1%的税。作为环卫行业存在较高的作业风险，管护企业的合理利润存在较大的不确定性，建议国家和地方应对环卫企业的营业税和所得税实行减免优惠政策，对环卫企业进行政策扶持。

（三）提高工资水平，优化保洁作业人员的结构

由于传统观念的束缚，环卫行业成为社会弱势群体相对集中的行业，加上近年来清扫保洁人员的工资水平基本维持在各地的最低工资水平，“招工难、人难留”的矛盾长期困扰着环卫部门，使用的一线作业人员大多文化程度低、年龄偏大、应急能力差。因此，不断提高保洁作业职工的收入水平，优化保洁作业人员的结构，是我们的现实选择。提升环卫工人的工资水平，可以吸引一部分高素质的人员充实到环卫保洁队伍中，有利于新技术的推广应用，提高环卫作业的机械化水平，提升工作效率；提升环卫工人的工资水平，还可以招用年龄相对较小的人员，全员参加社会保险，不仅保障环卫工人的合法权益，同时降低了管护企业承担的作业风险，有利于推进清扫保洁作业市场化的有序发展。

作者简介：钱云霄，女，工程师，供职于云南省玉溪市红塔区市容环境卫生管理站。