政府提供旅游公共服务的法律思考

摘 要：改革开放以来，我国旅游业虽得到了空前的发展，但政府旅游公共服务与日益增长的社会旅游公共需求之间还存在着许多问题。2013年《中华人民共和国旅游法》的颁布实施，标志着我国进入了依法兴旅、依法治旅的新阶段。因此，政府各职能部门应依法发挥其职能作用，以实现政府提供旅游公共服务建设的全新目标。

关 键 词：旅游法；旅游公共服务；旅游人力资源

中图分类号：F590.1 文件标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0035-04

收稿日期：2015-10-10

作者简介：贾胜本（1967—），男，吉林长春人，吉林省人力资源和社会保障宣传中心助理研究员，研究方向为人力资源管理。

目前，我国旅游业已实现了由单纯的外事接待型向综合性行业发展的重大转变，并正逐步实现由新的经济增长点向国民经济支柱产业发展的重大转变，由旅游资源大国向世界旅游强国发展的重大转变。但在发展的过程中，我国的旅游公共服务还存在着许多问题。如何履行《旅游法》赋予政府的职能，不断提高政府提供旅游公共服务的能力，越来越受旅游从业者特别是广大旅游爱好者的关注。

一、政府依法提供旅游公共服务

《旅游法》是政府提供旅游公共服务的法律依据，是调整旅游关系的法律规范。从广义上看，《旅游法》是调整各种旅游活动的规范性法律文件的总称，不仅包括旅游法法典，还应包括其他法律法规中有关旅游的规定，如《中国公民出国旅游管理办法》《旅行社条例》等。旅游法涉及多个法律部门，属于综合立法，覆盖行政法、刑法、民法、经济法等多个法律领域，与各级政府履行旅游公共服务职责紧密相连。旅游公共服务是旅游法的重要组成部分，是指由政府和其他社会组织为满足旅游者的共同需求而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务的总称。旅游公共服务不同于旅游服务，二者最大的区别是实施主体不同，旅游公共服务实施的主体是各级人民政府及政府各相关部门，而旅游服务实施的主体是旅游经营者。《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》明确指出：“为游客提供旅游公共服务将是‘十二五’期间各级旅游行政管理部门履行行政服务职能的主要工作。”这是中国旅游公共服务指导2011-2015年全国旅游公共服务发展的纲领性文件，也是我国旅游事业的第一个五年规划。

二、政府依法保护旅游者的合法权益

对旅游者合法权益的保护，是衡量一个国家旅游业发展水平的重要标志。旅游者的权利，是指依照法律规定或旅游服务合同的约定，旅游者应当享有的权益。而旅游者的义务则是指依照法律规定或旅游服务合同的约定，旅游者应当履行的责任。我国的《旅游法》和《旅游者的主要权利和义务指南》均对旅游者如何行使权利和怎样履行义务作出了规定。旅游者既包括普通旅游者，也包括特殊的旅游群体，如残疾人、老年人、未成年人等，他们因种种客观上的原因对旅游公共服务设施有着特殊需求。因此，保障弱势旅游群体的合法权益也是政府乃至全社会义不容辞的责任。旅游公共服务涉及到多个领域，无论哪个领域出现问题都会给旅游者造成损害。为此，保护旅游者的合法权益就成为旅游公共服务一项长期且重要的任务。另外，还应注意对出入境旅游者合法权益的保护。出入境旅游者是指自助游或参加旅行社组织的出境或入境旅游活动的消费者。根据我国《出境入境管理法》的规定，国家保护中国公民出入境合法权益。因此在实践中，无论出境旅游，还是外国游人的入境旅游，均离不开旅游公共服务。以交通公共设施为例，从航空机场到海港码头，从铁路车站到公路枢纽，无不说明安全、完善的旅游公共服务设施是保障旅游者顺利出入境的前提条件。

三、政府依法承担旅游公共服务职责

旅游公共服务的主体是指旅游公共服务法律关系的当事人。在我国，政府作为国家或地方旅游公共服务的主体，具有法律赋予的权力和必须承担的义务，这是政府工作的职责所在。目前，我国旅游公共服务水平已经有了显著的提高，综合实力大幅提升，但政府在提供旅游公共服务方面还存在一些问题。如行政职能错位与缺位；对旅游活动的管理及公共服务设施的建设等还亟待进一步完善。对此，国家应采取措施，完善旅游信息咨询、安全保障、交通设施等公共服务，为旅游者提供良好的旅游条件。2015年中国旅游景区协会会长扩大会议对《旅游景区行业自律机制建设服务指南》等即将出台的相关文件进行了审议，并提出了多项议题。如“厕所革命”，按照国家旅游局“厕所革命”的3年工作计划，逐步将全国主要A级景区纳入以上信息平台。2015年，拟在报名的基础上安排80至100家4A级以上景区完成定位入库工作，2017年，“厕所革命”将基本达到行业规定要求。当然，政府在提供旅游公共服务同时，也应全面考虑旅游资源保护问题。我国的历史非常悠久，旅游资源丰富，保护和合理利用旅游资源是旅游法的立法目的之一。为了保护旅游资源的整体性，防止重复建设和掠夺性开发，在自然资源和人文资源的保护方面，我国已制定了20多部法律法规，各级政府、旅游消费者和旅游经营者，在旅游管理、旅游活动和旅游经营活动中均应严格遵守国家的法律法规，履行相应的保护义务。

四、政府依法完善旅游公共服务设施

根据世界旅游业发达国家的经验，政府提供的旅游公共服务最终会向普遍的社会公共福利方向发展。为此，各级政府在制定旅游发展规划时，应当把旅游公共服务设施建设纳入到总体要求和发展目标之中。一是在建设上应逐步实现旅游公共服务设施现代化。建设现代化的旅游公共服务设施，需要政府做的工作有很多，笔者认为应重点做好以下两方面的工作：一方面，在旅游市场管理上逐步完善旅游综合协调机制。即完善由国务院及多个行政部门共同制定的对旅游发展进行综合协调的工作制度。旅游业是一个长链产业，涉及吃、住、行、游、购、娱多个环节，涉及国务院20多个部委，110多个产业。为了加强对旅游业发展的统筹规划，保障旅游业与相关行业工作的协调，政府应在认真总结经验的基础上，建立健全国家性的、区域性的、地方性的旅游综合协调机制。 另一方面，在旅游市场发展中应充分利用旅游发展资金。旅游发展资金是政府部门为促进旅游发展划拨给专门用于完善旅游基础设施建设、改善旅游发展基础条件的资金。旅游发展离不开资金的支持，而资金既可来源于社会各个经济主体，也可来源于各级人民政府。充分利用旅游发展资金，有利于推动各级政府加强旅游公共服务设施建设。二是在规模上要逐步实现旅游公共服务设施国际化。随着国际旅游市场的不断发展，人们在旅游活动中的行为规范、消费观念发生了巨大变化，对旅游公共服务的要求也趋于多层次、多渠道和多品位。为此，各级政府对提供旅游公共服务要有一个全新的认识，形成国家旅游公共服务的整体战略规划。因为21世纪的今天，旅游业不仅是区域性的，也是全球性的，旅游外交已成为国际关系的亮点。如中国与俄罗斯、印度、韩国互办的旅游年活动，均为双方关系的发展做出了积极贡献。以中俄旅游为例，中国是俄罗斯旅游业的战略合作伙伴，中国湖南省（毛泽东的故乡）与俄罗斯乌里扬诺夫斯克州（列宁的故乡）已结为友好省州，双方开展的“中俄红色旅游合作交流系列活动”，是中国红色旅游发展历史上首次在国家层面与域外的对接。面对国际旅游业的迅速发展，国家应发挥与其他国家或地区合作的优势，通过旅游，增进合作，带动经济发展，在共同发展的过程中，使我国旅游公共服务设施逐步走向国际化。

五、政府依法管理旅游市场

旅游业是现代服务业的重要组成部分，政府只有以法治化标准示范为依托，才能真正实现旅游公共服务的目标。目前，我国在旅游公共服务方面制定的标准主要有：以《公共信息导向系统设置原则与要求》和《旅游信息咨询中心设置与服务规范》为代表的国家标准，以《城市旅游公共信息导向系统设置原则与要求》和《城市旅游集散中心等级划分与评定》为代表的行业标准，以《旅游咨询服务中心等级划分与评定》和《旅游集散中心等级划分与评定》为代表的地方标准等。这些标准都为旅游公共服务具体内容的执行提供了依据。国务院于2014年发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确指出：“到2020年，城乡居民年人均出游4.5次，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。”为了实现这一目标，必须提高我国旅游工作的总体水平，遵守《旅游法》及相关法律规范，建立健全旅游服务标准和市场规则。通过贯彻落实旅游公共服务的法律法规，使旅游公共服务的管理者和被管理者做到有法可依，有章可循，奖惩分明。如2015年4月初，国家旅游局对第一阶段旅游市场秩序专项整治行动进行了通报，有10家景区没有达到相关标准，其中1家5A级旅游景区被严重警告，9家5A级旅游景区被警告。这次整治，既体现出政府部门的依法行政，又净化了旅游市场的秩序，更体现了对旅游者生命与财产安全的尊重和保护。

六、政府依法保障旅游人力资源的开发

中国要想成为旅游强国，离不开旅游人力资源的开发。笔者认为，开发旅游人力资源应从国家和社会两个层面入手，从政府旅游管理人才与企业旅游应用人才两个方面落实。因此，一方面，旅游公共服务须强化管理人力资源的开发。关于旅游管理人力资源的开发，政府应在相关部门建立旅游学习平台，普及旅游知识，培养旅游人才，将旅游公共服务的理论培训与旅游实战能力相结合，提高旅游管理者的综合素质，帮助旅游经营者为参与国际旅游市场竞争提供人才保障。如2015年举行的旅游市场执法专业能力建设高级研修班，邀请了相关部门的专家就旅游市场如何行政执法等内容进行了专题授课，这种人力资源的开发培养方式应制度化。另一方面，旅游产业服务须注重执业人力资源的开发。旅游业是劳动密集型的现代服务业，旅游服务需要专业化。为此，《旅游法》《导游人员管理条例》《中国旅游业“十二五”人才发展规划》等均对旅游从业人员、旅游职业教育、旅游职业培训等问题作出了具体规定。目前，我国的旅游专业队伍已初具规模。以2013年为例，全国旅游直接从业人数超过1300多万，带动相关行业就业人数超过8000万；全国星级饭店总数达14万多家，旅行社达25万多家；各类旅游景区、景点达2万多处，这都为旅游经营活动与旅游公共服务的衔接起到了良好的推动作用。

综上所述，提供旅游公共服务是政府的重要职责之一，也是融入世界旅游业不断自我完善的需要。中国的旅游业需要与国际接轨，但我国的旅游公共服务应彰显民族特色，这种特色的旅游公共服务也应面向未来，走向世界。

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（责任编辑：王秀艳）