分还是不分，这是个问题

“To be，or not to be－that is the question”。借用莎士比亚戏剧《哈姆雷特》中的这句名言来形容30年党政关系的理论研究和实践探索或许不那么贴切，但也不无道理。党政关系是中国政治中最重要、最具影响力的政治关系，也是中国政治中最复杂和最难解的政治关系。改革开放30年来，我们党在处理和改进党政关系方面，进行了大量的理论研究和实践探索，对我国政治体制改革和社会主义民主政治的发展起到了重要的推进作用。但时至今日，理顺党政关系，实现党政关系的规范化、科学化，仍然是我们需要进一步深入研究和深化改革的一项重要任务。

一、问题的提出

党政关系，从宏观方面是指党与国家权力机关之间的关系：从微观方面是指各级党委与行政领导之间的关系：从具体方面是指党的书记与行政首长之间的关系。能否建立起科学合理的党政关系，能否正确处理党政关系，不仅直接、全面、深刻地影响着中国的政治生活，而且对中国经济发展、内政外交、思想文化、社会生活等发生着直接或间接的巨大影响，同时对各个地区、部门、社会组织的发展乃至个人人际关系都有着十分重要的影响。在改革开放前的近30年里，虽然我们党提出了许多有关正确处理党政关系的非常宝贵的思想，但可惜未能付诸实践，相反，“以党代政、党政不分”成了当时党政关系的重要特点。并由此导致了国家治理上的“以党治国”局面。这种不合理、不科学、不正常的党政关系，使我们在实践中吃了不少苦头。因此，调整和改革党政关系就具有了重要的历史必然性和现实紧迫性。

以1978年党的十一届三中全会为标志，中国启动了改革开放的历史进程，明确提出了以党政分开为重点的党政关系的改革。邓小平在总结我们党领导革命和建设历史经验的基础上提出，党政不分、以党代政的领导方式早就过时，必须改革，实行党政分开。邓小平指出：“在加强党的一元化领导的口号下。不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页)

关于如何分开，邓小平指出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定。”(同上，第339－340页)“法律范围的问题应该由国家和政府管。”(《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第163页)在《贯彻调整方针，保证安定团结》中，邓小平进一步指出：“中央认为，从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第365页)

邓小平十分重视党政分开的重要性，1986年9月，他在听取中央财经领导小组汇报时的谈话中指出，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”(《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页)由此，1987年党的十三大全面规定了党政分开的原则和措施。十三大报告指出，党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到“党要管党”；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。

20世纪80年代末90年代初，不论在国际上还是在我们国内，都发生了一些重大的政治事件，特别是苏联东欧各社会主义国家的剧变和我国政治风波，使得我们对正确处理党政关系、深化政治体制改革的问题更为谨慎。在这种情况下，以党政分开为重点的党政关系的改革作为政治体制改革的核心和关键日益被行政体制改革、精简机构、政企分开所取代。

二、矛盾的焦点

党政关系的核心问题是党同公共权力的关系，表现为党以什么样的方式领导和执掌国家政权，以党代政、党政不分当然不可取，但党政分开理论上讲是必要的，实际上却做不到。因为中国共产党不但是执政党，而且还是领导党。党的领导地位和执政地位是紧密地连接在一起的。党的领导的内涵要比执政宽泛。党的领导首先是对国家政权的领导，但还包括党对国家和社会一切事务的领导，它涉及的对象包括全体党员和党的阶级基础与群众基础。执政就是党通过国家权力机关，以国家的名义，通过法律的形式，贯彻党的纲领、路线、方针和政策。在中国特殊的国情中，党的领导方式和党的执政方式有着紧密联系。其中，党的领导方式中首要的就是执政方式。因此，国情不同，党的领导方式和执政方式就不同，单纯地讲是分还是不分，这确实是个问题。

其一，认为党政应当分开的，其基本依据是党是一个政治组织，不应直接执政，认为从中国政治发展的历史进程来看，“党政分开”是针对“党政不分”的现象提出来的，其思想内涵是正确的，应该坚持。况且，从当前党政关系的现实来看，党政不分的历史惯性还有比较突出的表现，尤其是党政不分的思想观念还不可能在短时期内完全消失。因此，如果不实行党政分开，必然会导致党政不分、以党代政，甚至是“以党治国”的重演。有的甚至把分还是不分上升到民主不民主的层面来看问题，认为党政分开是一个方向性问题，绝不能变。

其二，认为党政应当合一的，其基本依据是，我们党是执政党，执政党的任务就是执政，党政分开了，党还怎么执政?而且，在实践中，尽管可以说党委管大事、政府管具体事务，但哪些事是大事，哪些事为小事，根本无法分清楚。在这样的情况下如果实行党政分开，就会导致两种结果的发生：一是党、政都怕自己管了不该属于自己管的事，都怕搞不好关系，因而在工作中能让一点儿就让一点儿，出现推诿扯皮、无人负责的现象；二是党、政都怕对方指责自己工作不负责、不主动、不作为，都怕影响自己的政绩和形象，因而在工作中能争一点儿就争一点儿，出现越权越位、争功抢绩的现象。但不管哪种情况，作为领导者。琢磨得更多的，都是人的问题，即党政两套班子、两个主要领导人的关系问

题，而使领导者不能把全部精神和心劲用于工作推进和事业发展上。所以，党政合一，至少可以减少纠缠，提高效率，巩固党的执政地位。

其三，认为“党”和“政”之间，应当是宜分则分，宜合则合，既不能笼统地讲“党政分开”，也不能笼统地讲党政合一。其基本依据是，“党”和“政”必须在职能上进行合理的分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通道”。中国的改革实践证明，如果过于强调党政分开，有可能削弱、淡化党的领导；如果党政合一，是党合到政之中，还是政合到党之中呢?不管是以哪种方式实现党政合一，无非是以党代政或以政代党，二者必居其一。以党代政的弊端在历史上、实践中已经得到证实，反过来以政代党也不可能是只有利而没有弊的绝好选择。

三、改革的取向

那么如何处理党政之间的关系呢?改革初期我们其实参照的是西方式的解决方法，但西方政治实际上是政党政治，党存在于国家制度之内，基本上是个选举动员机器，选举一旦结束，政党就退到后面了，所以一般不会产生党和政府之间的冲突。这种体制在中国没有可行性，因为中国共产党既是领导党，又是执政党，以党立国，也以党治国。后来，我们又对新加坡的行政主导模式产生兴趣。新加坡是一党独大，党无处不在，但表面上又看不见，因为选举完之后，他们也退居幕后由行政主导，可是在中国让共产党退后由行政主导也是不可取的。

既然历史上党政不分体制不行，党政分开也不可能，国外又没有可借鉴的，因此我们必须在改革实践中，探索出一条有别于党政分开、党政合一的新路来。2002年党的十六大报告明确提出：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制，使党的工作充满活力。”这在我们党的历史上明确区分了党的领导方式和党的执政方式的概念，在对党政关系的处理上有着重大意义。2004年党的十六届四中全会决定进一步指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”2007年党的十七大提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。值得注意的是，党的十六大以来，在每一次谈及党政关系的时候，都没有沿用过去“党政分开”的概念，而是提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”、“改革和完善党的工作机构和工作机制”，等等，特别是“科学执政、民主执政、依法执政”的提出，进一步提升了党政关系改革的目标要求，进一步明确了改革和完善党的领导方式和执政方式的基本内容，从而把改革初期以党政分开为核心的党政关系改革大大推进和深化了。

如何有效地处理党政关系呢?当前还是要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下工夫，而不是简单地党政分开或党政合一，笼统地说就是既分又不分。党对国家和社会实行总的统一领导的权力是不能剥离、不可分的。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。同样，中国共产党是执政党，是直接执政还是间接执政其实不是个问题。只是应该坚持科学执政、民主执政、依法执政。科学执政，要求我们党不应当简单地实行党政的所谓“分”与“合”，把不同性质的权力在党政之间作简单分割，而是要科学界定执政党与国家公共权力的不同职能；民主执政，要求我们党不应当是事无巨细地包揽一切，以党代政、党政不分，管大量管不了、管不好也不该管的事情，而是扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督，让他们真正成为主人：依法执政，要求我们党不应当把自己凌驾于宪法和法律之上，而是要自觉接受宪法和法律的规范，严格按照宪法和法律规定来行使自己对国家和社会的领导，通过完备的制度和法律体系来领导人民治理国家。

当然，按照既分又不分的思路处理党政关系。实际操作中确实存在一个权力划分问题，党政之间应该有比较清晰的权力边界，这是比较难处理的问题。但也是必须在改革中继续推进的问题，特别要从制度上界定好政党、人大、政府三者间的权力边界。建立科学的党政关系，一个重要的问题就是要理顺党与人大的关系，把实现党的领导与充分发挥人大的作用统一起来。党要善于通过法定的程序，将自己的主张以建议、提案等方式，经过人大的民主程序，变成具有普遍约束力的国家法律和人民意志，从而实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机结合。这样。既有利于改善和加强党的领导，又能使党真实代表最广大人民群众的利益，充分反映人民的要求，使民意得到顺畅的表达。政府是国家政权的代表。党要领导、要执政，也必须通过政府对社会、对国家的领导来实现。因此。党要注重充分发挥政府在内政外交方面的作用，不能绕过政府，更不能凌驾于政府之上直接向社会颁布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序转变为政府政策：要逐步减少党对政府的直接命令，尽可能使党的方针、政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。因此，建立科学的党政关系，就意味着按照社会主义民主政治的要求，形成由政党领导和引导、人大立法和监督、政府管理和执行的程序和格局，使党、人大、政府协调一致地工作，完成党的领导方式和执政方式的战略性转变。

责任编辑　刘　爽