乳品产业链纵向关系演变与政府职能转变

从奶牛养殖开始到乳品的最终分配与销售过程，被称为乳品产业的纵向链条，纵向链条各行为主体分工不断细化，上下游主体通过理性决策而形成不同纵向关系。我国乳品产业诞生近百年以来，乳品产业纵向组织关系经历了从无到有，从完全垂直一体化到多元化的演变过程。中国乳品产业链纵向组织关系在计划经济体制下，主要由政府统一安排；在市场经济体制下，通过市场各活动主体进行理性选择并不断调整。在这个过程中，其行为主体从分散小规模走向规范化和产业化。

一、中国乳品产业链纵向组织关系演变

(一)1949年以前。中国乳业是从城郊起步的，到新中国成立时只有京津沪等大城市或城市近郊建有奶牛场和乳品加工厂，而农区和牧区的乳品产业还未起步。这一时期的乳品产业处于“小农户＋小市场”阶段，乳品的消费需求很小，市场交易价格很高。其产业链纵向组织关系表现为：原奶生产和乳品加工都是小规模的、分散的，二者之间没有形成契约关系；奶农和乳品加工企业之间的市场交易是非常不稳定的，而且交易费用高。

(二)1949～1978年。在计划经济体制下，中国乳品产业只局限于城郊和牧区。这一阶段的产业的主要特征是产业规模小、设备装备差、投入不足、供给短缺。从1949～1978年，虽然乳品加工业实现了从无到有，乳制品产量年递增率也高达18.04％，但是奶牛养殖业基础薄弱，总产量很少，增长速度相对缓慢，乳业的整体发展水平很低，该期间奶牛年末存栏头数和原料奶总产量的平均增长速度分别只有4.90％和5.30％。

这一时期，我国乳品产业链是基于行政命令的完全垂直一体化，由于是计划经济，经济杠杆很难起作用，无法做到经济互利。产业链上的各环节隶属于不同的部门，其中生产者是生产队和国有农牧场，加工者是轻工业和商业部门所属加工：厂，运销者是轻工和商业部门所属的商店，割裂的产业链主体代表不同的利益集团。

由于产权残缺导致劳动监督成本过高和劳动激励过低，国有农牧场和集体奶牛场缺乏效率和投资冲动，乳品产业链的总体效率不高，资源配置不合理。产业链上游的“原奶生产”环节是产业链的“龙头”，受国家统一调控，产业链各行为主体契约稳定，风险小。

(三)1979～1992年。改革开放初期，得益于政府对乳业实行“国营、集体、个体一齐上”的方针，市场由短缺到充足，由单调到繁荣，乳品产业呈现出城郊、牧区和农区共同发展的局面。这一时期，产业链各投资主体活跃，“乳制品加工”环节成为产业链的“龙头”，农户和企业之间的利益冲突严重，契约不稳定。从整体上看，乳业是由众多的小加工企业和众多的小奶牛企业组成的，产业链处于割裂状态。占到多数的乳品加工企业，设备陈旧，管理粗放，无力建立稳固有效的从原料奶生产、加工到市场消费的有机产业链，处于孤立的产业环节；个体农户规模小，地区比较分散、无力抗拒自然风险和市场风险。因缺乏有效约束和协调机制，农户和乳制品企业之间的利益冲突严重，造成乳业资源不合理配置和巨大浪费。

(四)1993年以后。随着市场的饱和及超市等终端零售的崛起，乳业由地区垄断走向全面开放。乳业集团的兼并、重组促进了产业链由调整走向整合，市场资源配置趋于合理，产业链效率进一步提高。“市场”环节成为产业链的龙头，随着农户和企业规模的扩大，原奶生产者和乳品加工者之间的利益连接呈现多元化。同时，部分大型乳业集团为了掌握西部牧区奶源和各地区的消费市场。实现企业的规模效益，积极采取各种措施，在西部牧区和其他各地区建立加工企业，促进了东部沿海、中部农区和西部牧区3个区域的资源配置趋于合理。

这种新形势下，乳品产业竞争激烈，乳品企业为控制经营风险，努力控制“产业价值链”的上下游关系，控制上游供应商乃至奶源基地，或控制下游经销商乃至终端消费者，从而实现产业链的整合。这种以经济资产为纽带，控股资金、品牌、技术从而实现生产者、加工者、销售者联合起来的一体化形式，其根本点在于经济利益互惠互利，呈现出生命力，既带动了上游原奶生产，也拉动了下游乳品消费，提高了产业链整体效率。

二、政府职能的转变

组织制度的变迁过程是各方利益不断博弈的结果，政府在很大程度上起到了制度供给者的作用。中国乳品产业链纵向组织关系的变迁基本上是政府主导的供给型的制度变迁。从计划经济过渡到市场经济，中央和各地方的政府职能逐步发生转变。

(一)计划经济时期。这一时期，政府给予乳业直接扶持且直接介入，参与市场经营，实施统购包销，价格和供需均受到严格控制。

(二)改革开放初期。上个世纪70年代末，政府逐渐缩小对乳业的直接干预，乡村乳品市场开放，但是城市市场仍然受政府政策的控制。

1988年，农业部开始实施“菜篮子”工程。乳品是“菜篮子”工程中主要项目，各地多用不同方式补贴和扶持郊区的乳业运作。中央对74个大中型城市的商品零售价进行公布，其中巴氏消毒牛奶及其他34种产品的价格每月要上报给中央政府。为抑制通货膨胀，各地区政府对牛奶价格实施控制，城市地区的生奶价格可能被扭曲，不能反映市场情况。

(三)市场经济时期。上个世纪90年代以来，随着乳品价格的全面放开，政府经济职能发生根本性转变。在这一阶段各级政府将从直接介入退为间接调控，从政策和法规的角度支持奶业的发展。此时，“公司＋农户”、“公司＋规模牛场”和“一体化”三种产业链模式并存。

1．“公司+农户”模式。国务院及农业部先后将支持和发展奶业列入国家产业政策要点，积极推行“公司+农户”的模式，希望通过扶持龙头企业，带动上游的奶牛养殖业，进一步开拓下游的乳制品消费市场。各级政府发展奶业的积极性也非常高，黑龙江、河北、新疆、内蒙古等省区都把发展奶业作为调整产业结构、促进农民增收的重点，制定了“奶业兴农”、“奶业兴市”等发展战略。以内蒙古自治区为例，政府近年来抓住龙头企业这个关键环节，采取多渠道、多形式、多层次的扶持方式。对伊利集团的增配股、资产运作、技改扩建予以大力支持，使企业健康、快速发展。目前伊利集团已成为全国乳品行业规模最大、技术最先进的液态奶生产企业，销售额名列全国第一。在对蒙牛公司的政策扶持上，对其建厂采取“筑巢引凤”的方式，无偿提供土地、减免税收。公司起步之初，所在地和林格尔县主管部门在电力等方面也给予大力支持，并且扶持其引进了世界先进生产设备。

在政府对龙头企业的大力扶持之下，乳品加工：企业成长迅速，掌握着质量检测和定价的权利，而作为产业链上游的原料奶生产者，无论是其规模还是组织化程度都相对滞后。随着公司规模的迅速壮大，在产业链中处于垄断地位，受利益驱使，收购中存在压级、压价等危害奶农利益的现象。奶农也会有一些消极的抵御，例如通过卖牛、杀牛等方式退出原

奶生产环节。这一时期，政府从大力扶持龙头企业，转变到保护奶农利益和市场培育上来。为了保障奶农的利益，保障乳品的供给安全，政府介入到双方的交易中，采取政府指导定价的方式，实行最低保护价格。此外，政府不断加强牛奶营养知识的宣传，积极推动“学生奶”计划，通过政府与市场两种力量的有机结合，培育乳业市场，培养学生从小养成喝奶的良好习惯，进而带动更多的消费者。

2．“公司＋规模牛场”模式。随着奶牛养殖的规模和奶农的组织化程度不断提高，部分规模牧场㈩现。在这一模式下，奶农的淡判力量不断加强，契约双方势均力敌，政府职能转变为协助建立一个健全独立的质量检测机构，约束交易双方的机会主义行为，调节农产品加工企业与农户之间的利益冲突。在这一阶段，政府的指导定价是刚性的，它不能随着外部环境的变化及时调整。例如2004年呼市奶业发展出现萎缩，奶价不涨，奶农单方面的利益受到损害，政府、奶协并没有及时作出反应，直到2005年3月奶价才每公斤上浮了0.03元。政府的指导价呈现滞后性，已经开始显现㈩不适应奶业发展的迹象。

3．“一体化”模式。随着原料奶生产者组织化程度的进一步提高、奶源基地的日益稀缺，原料奶生产者主动向下游纵向一体化以及乳品加工企业主动向上游纵向一体化是降低交易成本和提高利润的理性选择。江西金牛集团以及福建的长富集团是一体化的典型代表。由于一家养殖场很难达到乳品加工要求的规模，原判奶生产者就有联合起来的动机，自发形成了奶牛合作社。政府职能主要在与间接调控，在政策方面的支持以及相应的组织、协调。

综上所述，中国乳品产业链的纵向组织关系演变基本上是政府主导的供给型制度变迁。政府的作用在计划经济时期是直接介入，改革开放以后经历了逐步放开，到大力扶持龙头企业，再到保护原料奶生产者利益，协助建立独立的第三方机制，直到最后的间接调控，经历了一个政府角色由强到弱的过程。

在乳品产业链纵向组织关系的演变进程中，政府也经历了一个认识和学习经济规律的过程。政府职能的转变是符合其行为理性和产业发展规律的。当产业发展低迷时，政府首先认识到培育市场主体——龙头企业对产业发展的带动作用；而随着乳品加工企业的规模的扩大，契约双方市场力量的差距产生了种种矛盾，政府转而扶持产业链的薄弱环节一原料奶生产者和乳品消费市场；只有当原料奶生产者联合起来，奶业产业化水平进一步提高以后，政府的职能才有可能转变为间接调控。

中国各地乳业的发展状况不同，不同地区处于不同的发展阶段。实际操作中，政府的行为还经常受到社会主流观念和各方“喊叫”等因素的影响，而且对乳业发展中存在问题的解决很多时候都是事后控制。

(作者单位：内蒙古财经学院)