政府在重大自然灾害危机管理中的效能分析

摘要：自然灾害有七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害、森林火灾。我国幅员辽阔，各区域自然条件差异巨大，分布着不同种类的自然灾害。现今，我国正处于自然灾害频发期，因此必须加强政府的危机管理能力，必须正确理解面对重大自然灾害危机管理时如何使政府效能发挥到最大化，从近年来我国政府处理危机事件的实例中找出政府能力低的本质原因，从而评估，最终找出修正现行效能不佳的政府行为方式。

关键词：自然灾难；灾难管理；政府效能

中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2010）32—0134—03

一、从应对重大自然灾害谈政府效能

中国近年来重大自然灾害事件频发，政府在应对诸如2008年初的南方冰雪灾害、2008年汶川大地震等一系列灾害危机的过程凸显了各级政府传统公共管理的不适应性。所谓“自然灾害”是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。可以说，人类社会发展的每一步，都是伴随着与自然灾害斗争，中国做为全世界自然灾害最为严重的国家之一，研究怎样应对灾害变成一种必然。在理论上,公认的最好的危机应对方法是防患于未然,即做好危机的预警工作。然而事实上很多自然灾害的爆发是很难预测的,要想做好所有危机的预警工作,成本代价惊人。因此，仅仅通过强调危机的预警机制来做好全部危机管理的工作是不充分的,也是不现实的。这就需要政府除了进一步完善灾难预警体系，同时加强建立有效的危机应对机制,在危机爆发时能及时有效采取相应的应对措施,来应对危机,解决危机,将危机的损失降至最低。而在政府效能的考核中，政府在危机处理的层层环节上显现出了我国对于危机管理意识的薄弱，和处理重大危机事件上的经验不足，如何塑造高效能的政府管理理念，创新政府公共管理，主动消解危机并回应挑战，是当前各级地方政府公共管理中面临着的一项紧迫任务和重大现实课题。

二、我国应对自然灾害危机管理中政府效能的实例分析

关于危机的定义，美国学者罗森豪尔特认为，“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”

自2008年起，人们对突发事件的关注焦点就不断在更新，可以说2008年是我国的灾难频发年，而重大的自然灾害类危机主要还是2008年初的南方雪灾和5月中旬的汶川地震，尽管几个月之后发生的汶川地震惨烈程度远远都超过了南方雪灾，但是雪灾覆盖范围之广，受灾人口之多，对国民经济影响之深远，并发事件之复杂，所暴露出问题的深刻，相对于前者是有过之而不无不及的，更重要的是它是《突发事件应对法》自2007年11月1日实施以来第一次特别重大突发事件，以此为案例具体分析是非常有借鉴意义的。

（一）南方雪灾简述

2008年初在我国南方各省发生了大范围的雨雪冰冻天气，简称南方雪灾，虽然名为“雪灾”实际上是因雪灾而引起的一系列重大综合性事件。南方多个省份持续出现雨雪、凝冻等天气，部分地区出现大雪或暴雪，导致铁路、公路、民航等交通运输大范围受阻，旅客大量滞留，农副产品供应紧张，部分地方供水管道破裂、供电设备被毁、房屋损坏。此次低温冰冻天气涉及我国20个省、自治区、直辖市，持续时间近一个月，在此次雪灾中，死亡60人；失踪两人，紧急转移安置175.9万人；农作物受灾面积7 270.8千公顷；倒塌房屋22.3万间，损坏房屋86.2万间；直接经济损失537.9亿元。

（二）案例评析

虽然自SARS起，我国政府开始对危机管理给予越来越多的重视，本次雪灾仍是对自SARS危机之后快速发展的、以“一案三制” 为核心的我国公共应急体制的第一次综合性检验，我们结合“一案三制”：应急预案、应急体制、应急机制、应急法制在雪灾中的表现来分析政府应对此次灾难中的效能如何。

1.应急预案。一定范围综合预案的缺乏，个专项预案之间衔接不暢，因为此次灾难是由气象灾难引发的多种类、并发式、综合性的灾难，交通受阻，电力中断，人流聚集，农林损毁，食品紧缺，供暖中断，物价不稳，基础设施被破坏，环环相扣，其中，部分灾害还存在联动效应，电力中断使得电气化列车受阻，列车受阻又导致电煤无法运抵，电煤供应不足又导致电力难以恢复……政府在制定应急预案的时候，多是专项部门出台的专项方案，专项方案和部门预案适用于单一性突发事件，虽在一定程度上考虑了多种并发事件中的协同关系，但是其规范和指导意义远大于其操作意义，以致当类似此次雪灾这种综合性灾难发生时，各专项方案的衔接出现问题，再加上我国政府传统体制下的权责不清，分工不明，难免在处理雪灾问题时表现出一定的手忙脚乱的现象。另外，部分预案在雪灾中未能及时启动或启动后效果欠佳，究其原因，主要在于气象预警的滞后，这场始于1月12日的雨雪，延续时间长，但是不仅老百姓没有得到警告，相关部门也没有作好准备。对雪灾的估计显然不足。首先是气象预报只是常规报告，而无超前报告和深度分析，以常规应对常规。政府更没有组织专门机构对这场雪灾来临做出科学评估，为决策机构科学决策提供决策依据，以致大雪下了多日，中央政府部门才在1月27日开会决策，商议对策。反应过慢，这也为了危机全面爆发时的治理增加了很多难度。

2.应急体制。基层政府的不作为或者作为不力，无论突发事件在何地爆发，层级越低的政府反应速度是最快的，但同时基于自身能力和经验以及权力的限制，其处理能力也相对比较低，出现问题基层政府往往习惯性地依赖上级政府，等待上级的指示，而政府与部门之间的层层批示又直接地影响了危机处理的时限，往往丧失了危机处理的最佳时期。某些大型企业的不能为，以电网企业为例，由于“保电”成为此次抗灾工作的重要工作，两大电网企业也责无旁贷地担负起了电网抢修的任务，但是，许多受损的电力设施身处人迹罕至的崇山峻岭中，并无通路或者通路已遭损毁，电网企业在开辟道路时不可避免地将对部分耕地、林地、树木、家用毁坏，而对上述财产电网公司并无紧急征用的权利，政府也没有及时给予法律授权，以致在雪灾过后，两大电网企业因此遭受了大量的民事诉讼，使得本身受到雪灾打击之余的电力企业，还将形成新的损失。民间力量不知从何而为：我们传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下，只有自上而下的政府纵线，而缺乏自左向右的民间横线，没能形成一张有效的救灾之网 。换言之，民间组织力量在此次雪灾救灾中的极度缺乏，是一个很大的遗憾和不足。虽然有很多市民想参加扫雪或相关救助，但大部分却不知道哪里最需要，也没人组织和个人去组织。政府并没有充分地利用这个资源。虽然各种媒体都提到各级政府的应急方案，但这些方案老百姓没有任何知情权，更不知道包含具体内容，尤其不知道哪种应急方案，政府该做什么，什么程序，有关主管部门该做什么，老百姓怎么配合，社会各界该做什么，一切无从知道。

3.应急机制。到了1月27日，受雨雪天气影响，广铁集团湖南境内京广线供电接触网多处断电，电力机车无法通行，不少车辆人员滞留在公路上几天几夜，仅贵州公路滞留人员高峰时就达10万多人，湖南公路、铁路滞留需救助8万人，滞留车辆绵延几十公里，有的旅客滞留几十小时，对京珠贯穿南北的大动脉应对雪灾，有关部门只是按照定势思维采取封闭的措施，而不是后来的“疏导”措施，以致使大量积重难返，导致各种向题的连锁反应。面对突发的风雪，地方政府应急预案不充分、缺乏针对性；高速公路积雪清除经验欠缺，江西九江大桥积压车辆长达3天无法疏散，最直接的原因，江西全省高速公路上仅有一台铲雪车，工业盐的储备也非常不足，长沙黄花机场因为没有除冰车而一度关闭，某些地方的除冰车也是由其他建筑设备临时改装而成的，效率低下。相比之下，同为受灾省份的江苏、浙江、安徽，因为动用了新型专业化的军用装备装载机斗齿和推土机铲刀多角度破冰，用于重装备洗消作业的射流车来消融路面冰冻，同时配合人工除雪，使得这几个地区受到的冰雪封路的影响要小得多。同时由于缺乏融雪剂的储备，大部分地区都使用了大量的工业盐溶雪，一方面效率不高，另一方面这些工业盐溶化后对附近土地江河的污染是无法预计的。除了凸显出政府储备出现问题以外，另外缺乏专业性技术人员的指导，没有实战经验导致问题出现时不知所措，也使得政府的面对此次灾难的管理的某些方面出现了效能的低下。

4.应急法制。缺乏可信度高的“发言人”，应当说，经历了2003年SARE，2005年松花江污染时间之后，本次雪灾中，各级政府在应急预案启动后基本按照《突发事件应对法》的要求，将媒体的作用发挥到极致，突发事件信息的瞒报，谎报，缓报已经有所改变，但此次雪灾中却呈现出一种信息发布不统一，不协调这一更加复杂化的形式。例如，铁路部门和广东地方政府分别立足于尽快恢复交通和就地疏散人流的不同目的，对信息的发布出现了显著的差别，地方政府呼吁农民工就地过年，铁道部却说几天内就能处理完滞留旅客，致使几十万旅客在广州火车站几聚几散，压力徒增，并一度引发铁道部和广东地方决策的激烈冲突。铁道部新闻发言人头一次说从北京、郑州调内燃机，第二次又说从来没有从长江以北调过内燃机的话语前后矛盾，遭到质疑。我们可以理解政府在面对灾难危机处理上的压力，急于稳定民心的愿望，但是出现这种前后不一致，部门直接不协调的情况反而可能使政府的公信力下降。到目前为止，我们所有的信息来源，几乎都是从传播媒体这个第三方群体的手中过滤发布，2月21日，《北京晚报》评论文章说“从严格意义上讲，中国没有几个新闻发言人，有的只是部门发言人，或部门辩护人。他们大部分发言没有新闻，而发言人本身往往成为新闻……”同时，对于事后管理方面，社会捐赠能否及时到位，救援资金的如何分配运用，对于增强社会风险意识和自救互助的能力的培训、演练，以及对于巨灾保险制度都人就缺乏细致明确的法律保护，这仍是自然灾害管理中十分薄弱的环节。

三、提高应对重大自然灾害危机管理效能的建议

1.综合应急预案的建立。我国现今仍然缺乏实用价值高的综合应急预案，而很多重大的自然灾害类事件发生伴随着的是大量的综合性问题的发生，很多部门环节都深受影响，因此，如何将现今单一的预案体系升级到综合的预案体系，是我国政府迫切需要应对的难题。

2.建立公共危机管理监测预警机制。重大的公共危机,有些是无法预测无法避免的, 但是危机管理的最佳状态是将危机消灭在萌芽之中。因此，进一步创新我们的发展观、稳定观，把危机管理纳入我国改革和社会发展的全局中加以筹谋，制定国家危机管理的战略规划、法规和政策；在常态管理中，政府要建立一套危机预警机制，对可能发生的危机进行预警和监控。

3.管理结构简单化。打破我国政府管理体制的弊端。简化繁琐的办事批示手续，成立危机应急小组，放权给其领导责任人，给其充分的调控政府各个部门的能力，提高办事效率，打破复杂的办事结构。让管理结构简单化，权责分明，才能合理以及充分的调动一切可以调动的资源。

4.保障与相关国企的相互协助。给予处置突发事件的非常状态下的相关协助国企充分的放权，广泛动员、集成、协调多种社会力量，尤其是对于处于相关特殊行业的垄断性公共企事业，在充分得到他们的帮助的同时，也要切实保护好他们的利益。

5.团结社会力量的参与。在公共危机管理中，政府扮演着主导角色，但政府又不能也不必要代替一切，很多民间组织和普通大众都有参与应对公共危机、发挥重要作用的必要性和可能性。与国际非政府组织相比较，国内非政府组织以及民众无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，政府应当重视这部分人群的协助力量。

6.进一步转变政府职能。政府應从“划桨人”转变为“掌舵人”。西方学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中写道：“政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策”，“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径，划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道。”[2]长期以来，我国崇尚构建“全能政府”，政府都大包大揽。但政府的能力是有限的，面对纷繁复杂的局面，政府更多地是在头痛医头、脚痛医脚，更多地是在扮演“事后诸葛”的角色。公共危机对我国政府管理提出了警示，必须改变过去政府包办一切的做法，改革行政审批制度，加强各级政府的决策、驾驭和协调能力，协调好各方面的关系，使政府在公共管理中真正起到“掌舵”的作用。

7.确立“发言人”机制。危机状态下，社会秩序失稳。公众的心理承受能力较低，对事态的臆想和猜测很容易降低他们对政府政策、行为的信任度和支持率。公众如果不能迅速从正常渠道得到正确可信度高的信息，就会转向求其他非正当的渠道，而那些不规范的渠道往往是谣言的源头。为尽快争取民众的支持和恢复政府的公信力，危机管理者必须言行一致，确立可信度公正力度高的“发言人”，用事实真相揭露谣言的破坏作用和谣言散播者的不良用心，并用自身的行动证明管理主体所传播信息的准确性。

8.修正政府绩效考评体系加强监督机制。加强政府危机管理就是要在制度上为各级政府的危机管理行为选择提供相应的正向激励；要严格执行重大事故领导责任追究制度；加强监督；落实责任到人，分工合作。在各级政府绩效考核体系中，增加综合性社会发展要求，减少单纯的经济指标性考核。同时在政府工作分工中，加强危机救治资金的监管，督促资金及时到位，务必使资金都落实到受灾群众，充分利用该资金。

9.确立灾后管理的法制化保障。灾难危机过后，人们无论从生理还是心理都可能留下了很难磨灭的印记，我们不仅要关注灾难发生时的救援、捐助，还要关注灾后人民的心理重建，让人们早日走出心理的阴影，这是以人为本的表现，也是政府职能转化，取得和民众良好互动的方式。有些相关方面需要建立一套法制化的保障，比如，灾后保险制度的规范，重建资金的分配，普及灾难、自救、互救知识，让灾难管理的每一步都在法律的保护下稳步进行。

参考文献：

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[10]汤敏轩.危机管理体制中的信息沟通体制[J].江海学刊,2004,（1）.（责任编辑/ 郭伟）