执政体制：制约、影响党的执政能力的枢机所在

[摘 要]正确认识和把握党的执政体制与执政能力之间的关系，是确立和增强改革完善党的执政体制坚定性、自觉性的重要前提。从理论与实证相结合角度分析，党的执政体制的科学、合理性程度是制约、影响党的执政能力的关键和枢机所在。在加强党的执政能力建设的系境工程中，必须把党的执政体制的改革和完善纳入税野，作为其不可或缺的重要组成部分而予以高度关注。

[关键词]中国共产党；执政体制，执政能力；执政成本，执政合法性

[中田分类号]D25

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2006)07--0016-04

在研究加强党的执政能力建设问题时，究竟应当如何评估和把握执政体制在其中所占地位和分量，这无论从理论还是实践上看，都是我们无法回避也不QB回避的大问题。实质上，就宏观路径选择而言，加强党的执政能力建设，主要包括两大途径，相应地要从两大方面人手解决问题：一是大力培养、提高党自身优良的执政素质和本领，使党保持与时俱进的先进性，为担当好执政兴国、执政为民的历史重任造就主体资质和基础；二是努力探索、把握共产党执政规律，不断改进、完善党的执政活动赣以进行的体制环境和条件，使党的执政体制真正建立在科学性、合理性的基础之上，为党履行好执政兴国、执政为民的神圣使命造就客观条件和体制保证。这两大方面既密相关联，相互渗透和影响，同时又各有侧重，特色鲜明。毫无疑问，在实施过程中，必须同步井举，不可偏废。否则，就无法实现从根本上提高党的执政能力的既定目标。

值得注意的是，由于种种复杂的社会历史原因，长期以来，人们在党的执政能力建设理论研究及实践推进中，往往较多地注重前者，而自觉不自觉地忽视后者，所谓“就党建，谈党建”，视野狭窄，偏执一端，只是局限于党自身素质建设及带有片面性的旧的思维定式来探讨党的执政能力建设，很少从制度体制的优化设计层面，同执政体制的改革完善联系起来剖析研究提高党的执政能力的体制环境和条件。而且，实事求是地说，这种现象至今依然存在，并在一定程度上带有普遍性。这是十分片面的，很不利于从根本上提高党的执政能力建设的实效。也许，这个问题的症结在于，就我国国情和党情而言，执政体制同政治体制是密切联系、相互渗透的。鉴于共产党领导的社会主义国家政治体制改革实践的曲折性和复杂性，这其中难度，自不待明言。但无论如何，正视并努力从理论和实践两个层面纠正这个“偏失”是非常重要的。

其实，对于党的领导体制与党的领导能力之间相互制约影响的内在联系，早在上个世纪八十年代，邓小平同志就有深刻的认识和揭示。围绕坚持的党领导和改善党的领导，提高党领导现代化建设的能力，充分发挥我国社会主义制度优越性的总目标，他在《党和国家领导制度的改革》等重要讲话中，曾联系党和国家工作实际，总结历史经验教训，尖锐地揭露和抨击了党和国家领导制度和领导体制中存在的种种弊端，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好，可以使坏人无法任童横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”强调只有下大气力革除我们制度和体制中的弊端，从体制改革层面改善党的领导，才能真正坚持党的领导，提高党的领导能力。基于对我们党是集领导党与执政党于一身的特殊性的理解，笔者认为，在我国现实条件下，党的领导体制同执政体制、领导水平同执政能力尽管在范式和要素上有所差别，但本质上是相互贯通的。质言之，中国共产党既是执政党，又是中国特色社会主义事业的领导校心。对我们党来说，“领导和执政是密切联系在一起的。领导是执政的政治前提和本质所在，执政是党的领导在国家政权活动中的必然要求和根本体现。”“两者相辅相成，不可分割。”从这个意义上说，邓小平同志二十多年前有关辩证地看待坚持党的领导与改善竟的领导的关系，尤其是强调通过改革党和国家领导体制制度以加强党的领导、提高党韵领导水平的思想，对于我们今天研究推进党的执政能力建设依然具有重要的指导价值。要言之，改革完善党的执政体制在全面加强党的执政能力建设的系统工程中占有举足轻重的地位，也可以说是更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”的枢机所在。因此，在加强党的执政能力建设的系统工程中，必须把党的执政体制的改革和完善纳入视野，作为其不可或缺的重要组成部分而予以高度关注。

为了进一步深刻认识其中道理，特别是鉴于迄今在包括执政能力建设在内的整个党建理论研究和实践推进中上述“偏失”依然存在，很有必要从理论与实践相结合层面对执政体制与执政能力之间的内在关系作一分析。为此，我们首先需要对党的执政体制和党的执政能力这两个核心概念的内涵做出界定。

关于党的执政体制，笔者认为其科学含义是：“中国共产党作为执政党，为实现既定执政理念，依据和围绕整个执政活动运行的客观要求，在党和国家的机构设置、领导隶属关系和管理职能权限划分等方面选择确定的体系、制度、方法和形式的综合，其核心和本质在于对党占有、控制和支配、影响国家政权的方式及相关活动的机构设置、运作程序、职权关系等，从制度安排角度做出规范和定位。

关于党的执政能力，十六届四中全会《决定》作了科学界定，即“党的执政能力就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”分析这个“界定”，有两点很值得我们注意：其一，讲执政能力，但其中同样使用了“领导”一词，实质上强调了在我国现实条件下党的“执政能力”同“领导能力”之间密不可分的关系。显然，这是由中国共产党集领导党和执政党于一身的特殊身份所决定的。它启示我们，虽然一方面，“领导党”与“执政党”、“领导”与“执政”在内涵上有许多差异，因而必须尊重现代政党政治的一般规律，科学确定党的执政方式和程序，不能把传统的领导方式笼统而五条件地套用在执政活动中，但是另一方面，我们又必须从国情、党情出发，基于中国共产党集领导党与执政党于一身的特殊身份，在研究执政体制改革、完善问题时，充分考虑“领导党”与“执政党”、“领导”与“执政”两者之间在现实条件下的难以分割性。其二，揭示了党的领导制度和领导方式对执政能力的重要影响，强调要采取“科学的领导制度和领导方式”。考虑到在我国现实条件下党的“领导制度和领导方式”与“执政制度和执政方式”内在含义的密切联系、不可分割性，则不难看出，这个“界定”实质上进一步告诉我们，党的执政能力作为

党领导人民围绕建设社会主义现代化国家的目标实施谋略与制胜活动的本领，其大小高低很大程度上取决于党是否选择采取了科学合理的执政体制。

为什么党的执政体制的科学性、合理性程度会从根本上制约和影响到党的执政能力呢?

第一，执政体制对执政主体的素质具有无形而巨大的影响乃至塑造作用。执政，本质上是一种民族国家范围内的社会管理活动。从现代领导管理学角度说，管理主体的素质是其管理能力的基础和前提，而管理能力则是管理主体的基本素质在管理活动中的体现和结果。素质优良，则必然外化为高超的管理能力和水平，反之，就表现为能力乎庸甚至低劣。两者之间具有极其密切的关系。这个原理同样适用于党的执政能力与执政主体(主要指党的各级组织及其领导干部)的素质之间的关系。换言之，执政能力，说到底，在很大程度上是执政主体素质的外在表现和结果。问题在于，执政主体的素质进而是能力水准并非天然生成，而是在执政实践中逐步培养和锻造的结果，这就必然涉及到一定的执政实践环境。执政体制的状貌，即执政体制环境正是这种实践环境的重要内容。它在客观上对执政主体的素质具有不可估量的影响和塑造作用，根由在于，相对于执政方略和举措，执政体制具有很大的稳定性和权腐性(即国家法律意义上的刚性制约力)，它是同特定国家政权的性质、执政党的性质乃至社会基本政治制度属性紧密联系在一起的。其属性和状貌的形成，既有客观历史演进的动因，又是所在国家人民特别是执政党发挥主体能动性努力追求的结果。它一旦形成和确立，实质上就成为一种政治制度、政治体制的常态，一种在客观上制约、影响该国所有公民思想和行动的强大的体制环境。概而言之，这种体制环境因其超常的稳定性和强大的“刚性制约力”，会对置身其中的人们——包括执政党从上到下的各级成员，产生无形而巨大的思想素质和行为方式的导向乃至塑造功能。毕竟，“人在其现实性上乃是社会关系的总和”，其思想和行动从根本上说，无法也不可能摆脱现实的体制环境的制约和影响，久而久之，就会形成众多所谓饱蘸特定体制色彩的“体制性人格”，而置身其中的人们却往往并不能自我感知。这也就是人们常说的“集体无意识”的思想和行为方式。譬如，在我国地方领导工作中，党政“一把手”之间常常出现关系不睦甚至相互指责、争权夺利、争功诿过的“窝里斗”现象，给所在地区工作造成很大危害。从表像上看，似乎是由于当事人精神境界不高，即所谓思想素质和工作作风差所致，实质上，此类问题的频繁发生固然与双方当事人的思想素质和作风修养有一定关系，但其症结和要害绝不在此，而在于党政职能权限划分(这是执政体制的核心所在——笔者注)不够科学、清晰，某些职能存在交又重叠，双方发生职权运作关系的方式程序和机制不规范、不健全。在这种有缺陷的体制的长期浸染熏陶和影响下，自然会形成实质上折射体制缺陷的主体“人格缺陷”，从而大大制约和影响党的执政能力。伸而论之，在这种有缺陷的体制没有得到有效改革完善的前提下，对相关当事人进行思想作风教育固然很有必要，但是，其作用有限。要从全局意义上真正解决问题，关键还在于对既有执政体制的科学改进和优化。

第二，执政体制对执政党的执政合法性具有不容忽视的制约和影响作用。在政治学视城内，作为一种动态的概念或命题，特定执政党的执政合法性既是衡量其执政能力的重要指标，又是决定其执政能力的根本要素。一般而言，科学、合理的执政体制有助于大大增强执政党的执政合法性，巩固其执政基础，提升其权威性和感召力；反之，不科学、不合理或缺陷明显的执政体制则会削弱和降低执政党的执政合法性，动摇甚至瓦解其执政基础和权威。从某种意义上说，在社会主义基本政治制度和政党制度背景下，这个问题尤其需要我们注意。原因在于，按照现代政党政治运作的基本规律，在多党竞争的政党体制下，特定国家的执政体制乃是该国宪政体制的重要组成部分，其本质属性和基本状貌决定于这个国家以宪法为中心的各项法律原则，也就是说，它的本质与特定政党{不论是执政党还是在野党)的性质和宗旨理念没有多大关系。由国家宪政体制所决定的执政体制一旦确立，所有政党——只要上升到执政党地位，都须恪守其原则和规制，而不能从政党自身理念或要求出发超越其规制，更不能轻易改变既定的执政体制。从这个意义上说，在实行资本主义宪政的多党竞争体制下，所谓执政体制，只能称之为特定国家的执政体制，面不能称之为某个特定执政党的执政体制。因为在那种制度背景下，哪个党担任执政党是因时而变化的——某个时期由甲党执政；抉一个时期则可能由乙党取而代之。在这种执政党常常如走马灯一样交替变换的过程中，执政体制的性质和基本状貌却并不会因之而变。也正因为如此，在资本主义宪政国家，执玫体制的性质和状貌，一般而言不会对某个特定执政党在位期间的执政合法性产生重大制约和影响。这种情况，显然同社会主义国家(基本上都实行共产党一党执政)有很大不同。以我国为例，在社会主义基本政治制度背景下，实行中国共产党领导的多党合作政党体制，所谓执政党，就是我国社会主义事业的领导按心——中国共产党，即我们党实际上拥有集执政党与领导党于一身的特殊地位，而坚持党的领导乃是我国宪法确认的根本原则。也正是由于这个原因，在我国现实条件下的话语系统中，通常人们往往把本属于国家政治体制内在构成的执政体制称之为执政党(中国共产党)的执政体制。虽然这不大符合现代政党政治的惯例、原则，但却合乎我国的国情和党情实际。从这样一个基本判断出发，我们就能比较深刻地体悟出：在我国，党的执政体制的科学性、合理性问题对作为执政党的中国共产党的执政合法性而言，具有极其重大的制约和影响作用。这首先是因为在我国民众心目中，作为国家政治体制核心内容的执政体制实质上也就是中国共产党的执政体制。理所当然，其性质和功能的定位进而包括其客观作用、效果，从根本上说应由我们党负总责。因此，执政体制的科学与合理程度必然影响到人们对党的执政合法性的判断和认识。其次，执政党的执政合法性，“不仅体现为宪法和法律规定的法律意义上的合法性，而且体现为人民群众支持和拥护的道义上的合法性，”说到底，就是民众对执政党的认同和爱戴支持程度，就是民心向背问题。而民心向背的重要动因之一就是政治体制的职能和作用状况。众所周知，执政体制作为一种受国家强力维护的制度模式，其内容和职能对整个社会包括全体国民的生存发展具有广泛而深刻的影响，这种影响自然而然地又会引起民众复杂的心理反应。科学、合理的执政体制会因其内含的民主与法治精神及所带来的发展绩效而大大激发民众对执政党的认同和爱戴；反之，则会降低或削弱民众对执政党的认同与爱戴。这一点，我们既可以从前苏联共产党失去政权前后该国民众乃至昔通党员的普遍漠然心理中看清楚，也可以从我国十一届三中全会以来由于包括执政体制在内的政治体制改革大大推进了政治民主化进程，进而

重新激发了全党全国人民对我们党的认同、信任和爱戴支持的事实中得到体悟。

第三，执政体制的科学性、合理性程度客观上对执政成本的大小具有直接而巨大的制约和影响。在民族国家范围里，特定执政党的执政成本大小是反映其执政能力高低的又一个重要指标。近年来，如何科学而有效地开发和利用执政资潭，降低执政成本，已经成为人们愈益关注的热点问题。这个问题其所以成为热点，一方面与伴随着改革开放的不断深入、人们的民主参与意识普遍增强有关，与近年来西方政府公共管理制度改革理论和思潮的输入影响有关，但另一方面，更重要的原因在于我国以执政体制为重要构成的现实政治体制存在的诸多缺陷和弊端愈益暴露出与党面对的形势和任务的深层矛盾。其中一个突出表现就是执政成本过大，执政资源的开发和利用效率不够高。举凡现实社会政治生活中存在的机构臃肿，职能重叠，冗员充斥，官僚主义，推诿扯皮，内耗不断，乃至相互掣肘，争功诿过，消极腐败现象持续漫延等，都从不同侧面说明了执政不经济问题十分严重，透过现象看本质，笔者认为，这些问题的存在，实质上或者说在很大程度上是党的执政体制还不够健全完善的反映。从理论上分析，执政体制的科学性、合理性程度之所以会制约和影响执政成本的大小，主要原因有两点：其一，体制安排在宏观全局意义上决定执政活动的投入与花费。所谓执政成本，简单地说，就是执政党在贯彻实施其执政理念和既定目标的活动中所投入和花费的人、财、物力之和。相应的，所谓执政资源，主要指的是执政党已经及可能掌控利用的一切有助于执政活动目标实现的条件和手段，它既包括人、财、物等物质形态资料，也包括时间、信息、政权、理论、政策、制度、方略乃至民众心理等非物质形态资料。在包括我国在内的社会主义基本政治制度和政治体制大背景下，由于执政体制的本质在于确立和规范党和国家权力机构的设置、职权关系的划分以及党的执政权力的运作程序和方式，其势必从根本上影响和制约各种资源在执政党主导的社会管理不同部门的投入和配给。比如，本来一件事情如果由一个部门承办即可，却由于相关机构设置重叠、职能不清、职权关系交又而必须涉及两个甚至更多部门才能完成，那自然会提高办事成本，即大量增加执政党的“信息传递成本和信息控制成本”，正如有学者指出的，“决策信息在组织结构中传递，经过不同的节点与不同的层次会发生不同程度的衰变、弱化，复杂的组织结构会导致信息弱化程度加速，成本增加。信息在简约的组织结构内传递迅速通畅，成本消耗小。信息传递成本过高，意味着执政效率低下。”信息反馈是组织进行管理的重要手段，信息反馈途径与组织管理层之间的障碍条件越少，所产生的费用就越少。因此，政党的组织结构是影响执政成本大小的非常重要的主观条件，很难想象一个机构臃肿的组织机构会有高效的管理能力，同样难以想象一个杂乱无章的集体能够产生出强大的生产力。”其二，体制安排对执政主体活动的内容和方式会发生刚性制约和影响。俗话说，“无规矩难以成方圆”，它强调了“规矩”一制度、体制安排对保证人们正确合理行动的重要性，殊不知，其真理性或价值目标的兑现，是必须以设计建构出好的、科学合理的“规矩”为前提的。否则，“有规矩也未必成方圆”。实事求是地说，多年来，这个问题还没有引起我们足够的尤其是理性自觉的关注，按理说，各级党政部门的公务活动都应以追求节俭实效为基本原则，求真务实也是我们党长期以来反复倡导的思想原则和工作作风。但在现实中，一些党政职能部门和官员却热衷于“虚事实做”、“实事虚干”，甚至大搞劳民伤财的“政绩工程”、“面子工程”，从大的方面说，严重浪费执政资源，增大执政成本，其危害自不待明言。这些现象的发生，固然与某些官员个人思想素质不良有关，但包括干部政绩考评、选拔任用制度在内的体制安排上的缺陷和漏洞也难辞其咎。因此，“提高党的执政能力的途径有许多，首要的应该是加强制度建设，提高执政能力。制度的作用，好比汽车与公路，要让所有的车辆都走得通畅、快速，仅仅有好的车辆是不够的，在布满石头的公路上，奔驰还没有拖拉机开得快，好的公路、好的路标，比好的汽车更能减少交通事故频率。好的制度，就如同一条优质的公路，能够让执政者按照各种路标安全驾驶，而不会迷失方向。”质言之，思想教化的作用是有限的，如果制度安排上不留揖洞和死角，真正发挥了其应有的刚性制约力，这些不良行径必然会大幅度下降。当然，这里所说的制度安排是一个大的概念，但从我国现实国情出发，执政体制无疑是其中占据主导地位的最不容忽视的重要方面。

[本文系作者承担的陕西省哲学社会科学规划项目课题“积极穗要地推进党的执政体制改革”的阶段性成果，项目鳊号：04B002Z)。